第一节事业单位法人为主，企业法人为辅
一、中国报业集团数量大增，全国各地普遍开花
广州日报报业集团的试验在很多方面取得了成功，其示范效应激发了国内各大报社争相申办报业集团的热情。自1998年起，中国的报业集团进入了快速发展阶段，中国报业集团数量大增，全国各地普遍开花。
1999年，中宣部、新闻出版署先后批准了深圳特区报、北京日报、解放日报、四川日报、浙江日报、大众日报、河南日报、辽宁日报、哈尔滨日报、沈阳日报等10家报社成立报业集团。
2001年6、7月，中宣部、新闻出版署先后批准了湖北日报、云南日报、新华日报、重庆日报、吉林日报、河北日报、湖南日报、长春日报、长沙晚报、杭州日报等10家报社成立报业集团。
2002年6月，中宣部、新闻出版署先后批准成立安徽日报报业集团、甘肃日报报业集团、黑龙江日报报业集团、天津日报报业集团、海南日报报业集团、成都日报报业集团、长江日报报业集团、宁波日报报业集团、济南日报报业集团、青岛日报报业集团、福建日报报业集团、山西日报报业集团等12家试点集团。2002年12月，批准南京日报报业集团成立。至2002年12月，共组建了39家报业集团。各地报社蜂拥搭乘“集团”班车，多数为政府行为。尽管如此，由于国家大力促进报业规模做大，这从客观上促进了中国报业的发展。
二、报业集团组建产生了良好的政治效果
组建报业集团后，便于党委宣传部门对主流报纸的控制，加强了党对报纸工作的领导、加强了正确舆论的引导，可谓取得了阶段性的良好政治效果。但报业集团同时是从产业发展的角度，以资本运作、资本增值为目的的经济组织形式和经济体。各级政府对于所属报业集团在国有资产的保值增值方面，尚没有明确的科学的考核指标体系，但长远来看，党和政府在对报业集团发挥舆论主导作用进行考察的同时，会对集团的资产增值、产业发展提出目标、进行考核。真正强大的报业集团，不是自封的，不是外加的，而是要在市场竞争中产生出来的。总体而言，今后报业集团的改革和发展，市场之手将会更加有力，市场在报业资源配置中的作用将成为主导，自身体制机制改革和创新率先突破的报业集团，在群雄逐鹿的报业市场打拼出来的胜者、强者，将成长为大型集团。它既可能是国家级的，也可能是省市级的或其他类型的。
三、报业集团的事业法人定性没变，国家鼓励按企业法人
登记注册1998年11月，中共哈尔滨市委作出决定，明确哈尔滨日报社由事业法人转为企业法人。该报从此脱离了54年之久的机关事业编制，成为全国党报中第一家企业法人实体，在我国媒体企业化道路上做出了有益的探索。
在这一时期，国家主管部门对报业集团的体制创新采取大力支持态度。一方面，积极扶持市场化发育程度较高的报业集团按照企业法人进行工商登记注册，另一方面，对仍然按照事业法人登记注册的报业集团，在政策导向上，积极引导它们在条件成熟时进行企业法人登记注册，并且也让这些事业法人性质的报业集团享受到企业法人的报业集团所能享受的国家优惠政策。可以说，对于报业集团的法人定位，不管是企业法人，还是事业法人，只要是朝着市场化的方向前进，都相应地得到了政府主管部门的鼓励和资助。
时至今日，报业已进入“大投入大产出，不投入不产出”的发展阶段。集团定位不准，发展战略就不准，投入方面就会出大问题。在国家宏观调控政策有利于报业集团发展的氛围中，报业集团首先应当认清自身的性质和特点、条件和基础，定准位、站好位。你有再大的雄心、再大的目标，也要从实际出发，给自己订出阶段性的、脚踏实地的目标。
把报业集团定性为企业集团，是指这个集团的条件和功能特征与一般企业集团一样，同样具有盈利性、企业性、产业性的性质特征。在具体运作中，报业集团的管理体制，是在集团内实行一体两制，即集团是企业法人，在集团内有事业法人。在集团内部，整个集团按企业体制运行，将承担舆论导向功能这一部分施之于硬约束机制，即：行政上制定法规制度，强化政治功能，坚持正确导向，严格组织原则，严肃新闻纪律。以坚强的行政组织制度和法律制度，保证新闻舆论控制权掌握在国家政府的手里。集团按企业机制运行，集团内的媒体采编部分，按事业性质运行，即报业集团是企业法人，报业集团的核心党报仍为事业法人。报业集团的子报子刊都是具有独立资格的二级企业法人，子媒体的采编部分，按事业机制运作。在以党报为主体组建的集团内部，可将党委机关报，如中央、省（市）委机关报，实行完全的事业性质，不走向市场，由政府提供经济来源，向集团拨款，类似于美国之音、英国的BBC集团，党报专款专用，集团内其他大众媒体则走向市场。新闻媒体既有意识形态的政治属性，又有一般行业的经济属性。既然是一个社会经济主体，既然是一个产业，那么一般经济的本质属性和特征，一般经济的运作规律，一般经济运作具备的要素及条件、环境，都毫无二致地反映在媒体经济运作过程中，反映在这个产业的发展中，作为社会的经济主体组织，其法律属性、法人地位、责任主体也应该清晰，名符其实。
由于报社原本不是企业，没有经历过企业阶段的过渡，而直接进入了集团的高级管理阶段。因此，报业集团的出现并不是集团自身社会化大生产的直接结果，而是社会化大生产推动的结果。虽然它也是市场高度发展的产物，但报业集团并不是垄断竞争的结果，而仅仅是垄断竞争的开始，是产业的起步。因为报业集团进入市场经济时间较短，即使是垄断，也不是通过市场自由竞争基础上形成的垄断，而是在国家政策行政干预下形成的垄断（媒体不开放，行业特殊），因此报业集团并不完全是市场孕育的一个足月的婴儿。同时还应该看到，虽然报业集团不是垄断竞争的结果，而且也不成熟，但它同样是垄断竞争的组织形式，特别是同样面临着垄断竞争的现实，这意味着垄断竞争的开始，封闭和回避都不现实，而集团形式的出现就是为垄断竞争做的组织准备。
四、企业法人注册、事业法人运作导致中国报业集团法人
定位模糊在国家大力鼓励下，各报业集团可以根据自身的家底和实际，因时因地制宜，在登记注册时，有相当大的自由度进行选择，这无疑为报业集团的市场化发展提供了宽松的环境。但是，应该看到，正是由于这种企业法人、事业法人相互混杂的局面，造成了这一时期中国报业集团法人定位的模糊。这种法人定位的模糊，从长远角度看是不利于中国报业集团的发展的。在一个市场竞争日益激烈的媒介生态环境中，同台竞技的竞争对手，必须有一个公平的竞争环境，由于报业集团法人定位的模糊，这种由于起点的不公平造成的不公平竞争，注定了这种状态是短暂的。
中国的报业集团是事业单位，企业化运作。纯粹的事业单位是国家负责报业集团的投资，而报业集团国家已经断奶，这就变成了一种双重的身份。如果是企业法人，它的生产目的是为了盈利；如果是事业单位就是非盈利的，主要承担监管的职能。而中国当前的报业集团，既要负责监管的功能又负责生产的功能，所以是比较尴尬的身份。这种尴尬的身份源于报业集团法人地位的错位。因此，加快报业产业的事企分离，重塑市场主体，将报业集团变成一个公司制性质的经济实体，走向完全意义上的企业化管理，建立现代企业制度，这是实现报业集团生产、经营真正意义上的企业化运作的关键。
作为事业单位，报业集团接受相应的党委、政府部门的领导，报纸是党和政府的喉舌，又是人民的代言人，在社会公众中享有声望。这种声望是一笔巨大的无形资产，它有力地支撑着作为企业化管理的报业经济的发展，创造了良好的有别于一般企业的外部环境。而实行企业化管理，又使得报业集团按照现代企业的运作方式，实现其经济效益。中国这一阶段的报业集团，具有官商两面的经营性质，在一个垄断的封闭的环境之中，行政和市场的两种资源都可以任意索取，看上去非常风光，然而，这种所谓的两面资源，其实隐含两面的风险。对于报业集团受到的行政约束，就是所谓的意识形态风险，对于报业集团需要走向市场，则是所谓的市场风险。在中国报业经济日益国际化的背景下，以往的封闭改为开放，黑箱变成透明，官商两面的资源也就成为双重约束。原来“事业单位、企业化管理”这种“双轨制”之利就成为弊端，且两面受敌。经营者若不及时改弦更张，与时俱进，就必然会遭遇败走“麦城”，不得不纷纷落马。这就是市场经济，全然不会念及过去业绩的辉煌，只是死死盯住现在的情况，座上客和阶下囚，常常就是一瞬间的事情。
面对经营环境日趋严峻，报业集团以新的角色走向市场，表层的矛盾逐步激化，而深层的问题暴露无遗，这一问题在中国报业带有一定的代表性，表层是广告资源的偏差，中观是商业模式的畸形，而深层则是制度约束的缺陷，这些问题在平时深藏不露，一旦环境恶化，就都一起浮出水面。
第二节法人定位模糊时期的运作特点
一、中国报业集团加快了自身改革的步伐
这一时期，中国报业集团除了加大传统营销领域采、编、发的工作力度之外，也在报业资本运作的领域迈出了坚实的脚步。这无疑得益于国家政策的不断放开。2000年7月开始的党报党刊大整顿让一些报刊更加明晰了自己的性质，为资本投资媒体提供了可能。2001年中办又下发了关于加快媒体改革的17号文。其中三条影响深远：一是推进集团化，二是媒体可以跨行业、跨地区经营，三是经营性资产可以上市。
为适应报业集团从事业法人向企业法人的身份转化，就要更新思想观念，按照社会主义市场经济的要求，对报业的经营运作机制进行相应的改革。将报业集团的采编权与经营权分离，将其资产经营的职能定位为“国有资产管理控股公司”，由国资办经清产核资后直接授权报业集团董事会经营，并通过相关的指标来考核其是否实现了国有资产的保值增值。报业集团将报纸的采编权与经营权实现分离之后，采编权主要由报业集团的社委会行使领导管理职能，受宣传部门的宏观调控，以保证正确的舆论导向。经营权则由具有国有资产管理控股公司性质的报业集团董事会行使管理职能，由其投资并监督辖下媒体的经营活动，组建具有二级独立企业法人资格的公司进行运作。通过经营与报业相关的广告、发行、印刷、图书、信息咨询等业务，以及代理、中介等衍生服务项目获得经营利润，集团董事会则作为投资者收取经营所得，以确保国有资产的增值。
报业集团在具体运作中，采编权要掌握在有一定政治素养与采编业务能力的政治家手中；经营权则应放开让懂管理会经营的报业企业家去干。努力运用行政推动与市场整合相结合的手段，优化资源配置，积极引导报业集团实现跨媒体、跨行业、跨区域，甚至跨国经营。报业集团在实现体制创新，使自身经济实力大大增强后，完全可以以资本为纽带，通过市场运作来朝着组建大型跨区域多媒体集团发展。这样，就能使集团的产业结构、经济结构进一步实现全面升级和优化，有效地增强集团的竞争力和抗风险的能力。
首先是跨媒体运作。这一时期，各大报业集团都已不是单一的媒体，除了系列报之外，还出版图书刊物，有网络媒体等。实际上媒体本身就存在着一种融合化倾向，无论报纸、广播、电视，还是网络或其他媒体，作为软件的新闻资源对于它们来说，都是共同需要的。而新闻资源的充分共享，非常有利于它们降低成本，提高市场竞争力。
其次是跨行业经营。报业是横跨多种产业的行业，与市场有很多接口，能够派生出相当可观的经济机会。从国外媒体集团的历史经验与我国的现实情况来看，报业集团应以报业为主，其多样化经营也主要应集中于相关产品上，如与报业联系紧密的发行、印刷、出版、造纸及纸张进出口、电子商务、信息服务等行业，或者从各报业集团实际出发，有一定产业相关度的物业管理、旅游、房地产开发，及一些信息产品服务延伸的行业，以充分利用报业的经营资源。实现集约化经营，必将大大扩充报业集团的经济实力。事实上，跨行业重组已成为世界媒体产业新的趋势，如电信业同媒体、互联网、娱乐业及咨询业相互融合，而追求技术上的领先是这些行业目前进行重组的重要动因。中国媒体产业发展起步晚，面对外来竞争，重组整合已迫在眉睫。