5.1.1 什么是应急指挥调度政务平台
自美国发生“9·11”恐怖袭击事件之后，政府应急指挥体系建设越来越受到国际社会的关注。爆发于2003年上半年的全球SARS危机，更使我国政府应急指挥体系建设尤显紧迫。而近年来，我国发生的松花江水污染、高致病性禽流感等一系列重、特大突发公共事件的应急响应更进一步反映出我国应急管理和信息体系建设等方面存在的问题仍然十分突出，严重影响了对突发事件的响应速度和效率。随着经济和社会的高速发展，我国城市发展已进入快速增长时期，城市规模不断扩大，人口密集度很高，遭受重大社会突发事件、重大自然灾害、突发公共卫生事件威胁的形势日益严峻。一旦突发事件发生，如果不能及时采取有效措施对事件进行有效处理其后果，将不堪设想。
面对错综复杂、难以避免的各种急性事件，作为承担公共事务管理者和公共安全责任者角色的各级政府，必须寻找积极有效的对策，以最快的速度、尽最大的努力化解各种危机，最大限度地保障公众和社会的安全。
2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》。明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
总体预案的发布，标志着政府应对突发公共事件的应急联动工作进入了规范发展、高速发展的新阶段。随着近年来突发多起重大突发公共事件，严重危害了人民生命和财产安全，广大民众对于政府处理危机的能力和速度的要求越来越高，危机应对和危机处理能力已经成为了广大民众对于政府执政能力的重要评判标准，目前全国省、市、自治区政府以及各垂直职能部门都已将应急联动和指挥系统的建设提上了议事日程，建立紧急指挥办公室，体制上拉通各职能部门，建立应急指挥中心，技术上整合孤立资源，达到“及时了解，快速反应，准确决策，统一调度，妥善处置，全程监控”的目的。
5.1.2 应急指挥调度政务平台的技术特点
随着信息化技术的不断发展，应急指挥调度政务平台工程项目建设的现代化程度不断提高，同时也伴随着业务流程的不断调整，总的来讲，应急指挥调度政务平台包括以下的主要的技术特点。
1.综合性
1）技术的综合
应急指挥调度政务平台工程项目建设包括了计算机网络技术、移动通信技术、计算机集成技术、地理信息系统技术（GIS）、全球定位系统（GPS）技术、遥感技术、单元网格技术、城市部件管理技术、数据库技术、智能客户端技术、工作流技术、协同处理技术、网络信息安全技术等，必须利用综合技术支撑平台进行综合统一管理。
2）信息的综合
应急指挥调度政务平台的信息包括：
（1）基础信息：地理空间信息、区域信息、人口信息、经济信息等。
（2）保障信息：人力资源、财力资源、物质资源、通信资源、公共设施资源、科技及专家资源、治安维护资源、卫生医疗资源、交通运输资源、人员防护资源、基本生活保障资源等信息。
（3）综合支撑信息：应急知识、应急预案、应急案例、应急法律法规文件、工作动态信息。
（4）应急处理信息：平时包括监测数据、预测预警信息、事件评估信息；出现事件时包括指挥调度信息、应急处理信息、事件跟踪信息等。
3）资源的综合
资源的综合可分为通信资源整合、应用系统的整合、信息资源整合、设备的整合。
（1）通信资源整合包括计算机网络、公众通信网、卫星通信网、指挥调度通信专网、微波通信网等。
（2）应用系统的整合包括视频监控、视频会议、指挥调度系统等。
（3）信息资源的整合主要是建立相应的应急知识类数据库、应急事件类数据库、空间信息类数据库、采集信息数据库、社会资源统计数据库、应急系统管理数据库等。
（4）设备的整合。充分利用已建设的资源，确保国家投资的有效性。
4）管理的综合
建立一套行之有效的管理机制来实现对突发公共事件的常态、非常态以及未来预测的管理。
2.先进性
应急指挥调度政务平台是城市公共安全应急体系现代化程度的技术标志。它涉及计算机系统、网络与通信、传感器件、软件工程、人工智能、模拟仿真等现代科学，利用集群调度、信息共享、风险评估、动态决策、数据集成、地理信息、视频传输、通信网络等先进技术系统，实现了各种技术的有限融合。
3.共享性
应急指挥调度政务平台是一个开发的大型系统，是众多部门协同工作的平台，相关信息资源通过规范的标准达到互联互通，并保证资源的一致性和可用性。各组织和部门在平台授予的权限范围内获取、使用和占有一定的平台资源。同时通过开放的平台接口可实现地区之间、国家与城市之间信息、资源和应用系统的共享。
4.及时性
应急指挥调度政务平台最主要的功能表现其在出现事件时进行的及时、科学处理上。
5.1.3 应急指挥调度政务平台工程项目建设内容
1.基础环境建设
各级应急平台在满足本地区应急管理需要的基础上，实现与上级应急平台、有关部门应急平台、下级应急平台的互联互通，重点实现综合协调、信息报告、综合研判、调度指挥、异地会商和现场图像采集等主要功能。
应急指挥平台的基础环境主要是在指挥场所部署硬件基础环境和系统软件环境，是信息系统的基础设施，包括指挥场所建设、网络及通信基础设施、主机服务器及存储系统以及操作系统、数据库管理系统等。
1）指挥场所
根据政府应急指挥工作的需要，按照功能划分应急指挥厅、值班室、会商室、专家讨论区等进行建设，主要内容包括综合布线、建筑装修、消防报警、动力配电、空调、弱电控制和门禁系统等几个方面。
2）软硬件基础环境平台
（1）计算机网络。
应急平台的计算机网络系统主要采用以太网技术进行设计和建设，满足应急平台信息报送、数据交换和共享、音视频数据传输以及移动平台接入的需要。为应急平台综合应用系统、视频会议系统、图像接入系统、IP语音系统等业务提供传输载体。
（2）服务器系统。
服务器系统采用服务器集群方式，应满足并支持综合应用系统、数据交换与共享系统、数据存储管理、视频会议系统和图像接入系统等的需求。
（3）存储备份系统。
应急平台需要存储大量数据、语音、视频，可采用SAN、NAS等专业存储设备。
2.技术支撑平台建设
技术支撑平台是实现应急指挥决策的技术基础，是实现快速反应、实时沟通、联动指挥与命令部署的关键。应急平台的建设，要结合工作的实际情况，通过视频会议、图像接入、通信调度、管理系统、声像放送系统、移动指挥等系统的建设，为应急平台提供多种运行支撑手段。总的来说，需要进行设计和建设的系统如下。
（1）通信调度系统。
通信调度系统充分利用已建成和规划建设的公众与专用通信网络、有线与无线通信资源，实现与各级应急平台间以及与特别重大突发公共事件现场间的信息传输，确保应急处置时通信联络的安全、畅通。
（2）视频会议系统。
通过计算机网络实现视频、语音等会议功能，并与各有关部门应急平台的视频会议系统相连。视频会议系统除连通到相关应急平台，还可根据需要通过互联网、卫星宽带网等延伸到现场移动应急平台。
（3）图像接入系统。
整合各有关部门图像接入系统，解决事发现场实时图像和情况的获取与传输问题。统一调度各种图像资源，兼容多种图像监控系统协议，按照分级管理和权限分配，可实现远程调阅图像等。图像信息来源应包括本地固定视频监控图像、移动平台现场图像、下级平台上传的图像、有线及卫星电视信号、互联网图像、指挥场所内图像。
（4）声像放送系统。
声像放送系统包括视频显示与音响扩声，在各应急指挥场所设置显示系统，接入和显示计算机、图像、视频会议和电视等多种来源的信号，满足日常值班、应急处置、指挥调度等业务的需要；音响扩声应满足《厅堂扩声系统声学特性指标》要求。
（5）管理控制系统。
实现应急指挥厅和值班室指挥调度系统、图像接入系统、视频会议系统、大屏幕显示系统、会议系统、计算机及其网络系统、指挥中心保障系统等总体集成和集中控制。实现音视频信号的切换、灯光分组开关、音响等环境控制。
（6）移动指挥系统。
移动指挥系统满足移动现场音视频采集、现场通信和指挥调度等应急处置需要，包括移动数据库、移动应用软件以及通信设备，能够与相关应急平台互联互通。
各级应急平台可根据实际需求，建设多种形式移动应急平台，如移动车、无人驾驶飞机、快艇及便携形式设备。
3.综合应用系统建设
应急平台承担突发事件及相关信息收集、处理、分析、发布和应急反应工作，以数据中心的业务数据为基础，应用以资源整合、应用支撑、专业服务和综合决策为核心，实现各下级单位的数据、应用、业务的整合，实现应急日常办公业务和应急指挥业务流程。
通过综合信息门户，各子系统将协同工作，为指挥首长、业务专家与工作人员提供相应的服务。其中，运营支持系统在操作型数据库支持下，主要完成再现操作的各种支持服务，流程管理等事务性操作；地理信息系统在地理数据库支持下主要提供地图服务，进行空间分析的支持；决策支持系统可在数据库仓库支持下进行数据分析、在线分析与模型分析等，为决策提供不同维度与不同形式的支持。
1）数据中心
应急平台数据中心的建设包括数据库建设与维护、数据采集、数据交换等几个方面。
数据库系统包括应急基础信息数据库、地理信息数据库、事件信息数据库、模型库、知识库、案例库和文档库等多种专业数据库。
应急指挥平台的数据采集主要包括采用现场数据采集、应急事件信息上报以及各专业应急统计信息上报等。
数据交换主要包括平台内各系统的数据交换、各接口单位的数据交换，在数据交换平台上建立统一的数据交换规范。
2）资源整合层
应急指挥需要多部门、多系统联动配合。如果彼此孤立，不能实现信息共享，就会形成“信息孤岛”，造成缺乏可比数据、缺乏分析、缺乏管理，难以获得全面的业务信息，就会影响业务和决策的效率和准确性。
（1）数据整合。
应急平台通过数据共享及交换系统与各相关应急平台进行数据交换，并根据权限共享数据。
（2）应用整合。
应急平台通过Web服务、互联访问等多种方式对各上/下级政府应急平台、各专业应急平台的应用进行整合，统一进行应用访问、权限管理。
（3）业务整合。
政府应急平台通过流程整合等方式对各专业应急平台业务进行整合，在突发公共事件应急指挥工作中综合调配资源、综合决策指挥。
3）应用支撑平台
在应急平台的应用支撑平台的设计中采用低耦合、高内聚的设计思想，基于开放的标准在该层部署应用部件，为系统高效、可靠的运行提供保障。应用支撑平台采用组件的方式提供了应用系统的基础功能，包括：
（1）决策支持系统。
（6）消息服务。
（2）业务支持系统。
（7）信息报送。
（3）GIS引擎。
（8）内容管理。
（4）工作流引擎。
（9）用户管理。
（5）综合检索。
（10）权限管理。
4）专业服务平台
专业服务平台以资源整合为基础，将各专业应急指挥平台的专业应用纳入到政府应急指挥平台体系，为专家与参谋人员提供专业服务支持。同时，以整合的应急业务数据、灾情数据、知识库数据等为基础，通过数据分析和挖掘，进行跨业务的综合性的应急业务分析。
5）综合决策平台
综合决策平台是系统的最高层次应用，也是整个系统的中枢。它应完成对突发公共事件的监测、分析、研究、预测、决策、执行、反馈、信息发布的全过程。针对应急管理的业务流程，平台将提供如下几个层面的应用。
（1）基础管理。
完成日常事务性的管理与支持，其中包括人员考核、计划与提醒、值班管理、办公自动化、情报管理、流程管理等。
（2）检测防控。
实现对预防监测阶段的支持，跟踪并完成此阶段的工作，其中包括准备预案、预案跟踪落实、早期监测报告、资源储备与管理、灾害配合与研究管理等。
（3）预警准备。
支持该阶段的操作，如报警管理、核实管理、调查评估、预警发布、预案准备、请示汇报、应急教育管理等。
（4）应急指挥。
根据预定流程对事件进行快速响应的支持，包括报告与预警、启动预案、高度指挥、预案终止的相关事务决策支持与管理。
（5）应急评估。
支持工作人员开展事件分析、总结、奖惩管理、技术措施制定、预案方案修订、档案管理、技术规范修订等工作。
6）综合信息门户
综合信息门户的主要任务是建立政府突发公共事件应急指挥平台的统一入口，同时考虑应用系统的集成。基本功能大体包括信息管理和发布、信息搜索和分类、个性化服务、内容与应用服务管理、智能通信录管理、工作台管理、信息发布管理、呼叫中心管理、短信接入管理、智能邮件管理、输入输出管理、员工个人工作助理、统一认证等。
5.1.4 应急指挥调度政务平台项目建设特点
1.建设范围广，施工地点分散，协调难度大
（1）项目涉及的单项工程数量多。
（2）涉及各种相关设备多，如信号机、信号控制器、显示屏、摄像头、检测器、通信设备等。
（3）项目实施地点十分分散，除了指挥中心及其配套的机房，还将在各相关路口、重点区域等相关地点进行施工。
（4）本项目需要许多施工单位共同施工，还需协调多个政府部门，再加上建设规模较大，对各个参建集成商的管理水平、协调能力、现场实施经验都是一个极大考验。
2.信息来源多，数据标准缺乏，实施风险高
（1）工程监测的信息十分复杂，既包括利用监控设备采集的视频信号，还包括道路交通信号、检测器采集的信息以及GPS定位信息、无线信号等，涉及技术领域很多。
（2）在相应的技术标准十分缺乏的情况下，系统集成工作将是本项目建设过程中的一个重点，只有在统一标准规范前提下明确各分系统的接口，才能保证系统集成工作顺利进行。
（3）由于此类工程大部分施工地点都在户外，包括城市道路路口、高速公路收费口等，施工条件艰苦，不仅系统供配电需要大量协调工作，同时对承建方安全施工提出较高要求。
（4）项目受到城市改造、天气状况等外部影响较大，很容易造成项目工期的延误。
3.建设周期长，业务流程复杂，验收审计严
根据笔者多年来参与相关系统的建设经验，城市应急指挥系统远比想象得要复杂，涉及的人员、业务较多，各子系统的整合、梳理、流程再造都需要一个较长的时间，而且可能需要进行相关岗位的调整。因此，系统的建设绝不是单纯的安装一些硬件、软件，而是一个业务流程再造的过程。
同时根据目前国家对于信息化工程项目管理的不断深入，对于国家投资的重点项目的验收阶段及后审计更加严格和规范，出台了一系列的政策法规，包括国家发改委55号令以及2959号文等。