1.改“基数法”为“因素法”
在转移支付中，科学地计算转移支付对象的标准收支数额，确定各地转移支付的规模是最重要的一个环节。因此，必须取消不合理的“基数法”，一律实行国际上通用的“因素法”。“因素法”可以排除人为因素的影响，消除中央政府和地方政府之间的利益冲突和摩擦，增加透明度和科学性，有效解决区域不均，目标模糊、效率低下等问题，是规范化转移支付的标志。
因素法是对影响某一地区财政收入能力和财政支出需求的各种变量综合地加以测算和分析，并以此为依据，确定对该地区转移支付规模的一种方法。从定性分析的意义上讲，因素法的核心是如何确定各种因素在影响财政收入能力和财政支出需求过程中所占据的权数。
对地方政府财政收入能力的分析，主要是通过衡量若干经济指标（包括人口数、地方的GDP以及人均收入水平等）和税制因素（包括税基、税率等），并且将该地区人均税收收入与全国人均同类指标进行比较而得以实现的。通过“因素法”公式计算出的地区某税收的财政收入能力可能是正数，也可能是负数或者零。该地区各种税收的收入能力之和，是该地方政府从其固有财源中筹措收入的总体能力。财政收入能力并不是实际收入能力，而是“理论收入”，实际收入不仅与各地区的收入能力有关，而且也与各地组织收入的努力程度有直接的联系。所以不能以各地的实际收入为准来核定转移支付，否则就很有可能产生鞭打快牛的问题，进而形成鼓励少收多支的机制。
对地方政府财政支出需求的分析，主要是通过衡量各种参数对政府提供公共产品行为的影响程度而得以实现的。即使在各个地方财政收入能力相当或基本相同的情况下，由于各地方对公共产品的需求程度以及提供公共产品所耗费的成本各不相同，财政支出需求也不相同。所以要选取人口密度、人口的年龄结构和城市化程度等因素进行分析。其中，人口密度因素直接关系到居民对基础设施和公共服务的需求；人口的年龄结构关系到居民对学校教育、医院以及社会保障开支的需求程度；城市化程度这一要素影响着工资及土地价格的水平，并且也关系到对公共安全、消防、污染控制和交通等公共产品的需求。除此之外，自然条件和经济发展程度等因素也对支出需求产生着重要的影响。在综合考虑了多种相关因素之后，通过具体的公式求得地方的财政支出需求。
将地方财政收入能力与支出需求相比较，得出的结果便是该地区的财政自给率。在规范化的政府间财政关系中，这一结果构成了转移支付的基础，它是估算补助金数量的重要依据。当然，在确定转移支付规模和选择转移支付方式的过程中，同时也要考虑到公共产品外溢性、宏观调控政策等许多方面的内容。
“因素法”的道理是很明了的，标准收入减去标准支出的差额就是需要转移支付的数额。不过，只是在计算标准收入和标准支出时需要考虑到相关的诸多因素，似乎比较复杂，但这正是它科学合理之处，目前是世界各国都通用的办法，舍此再无他法，不能因噎废食。而且，在实践中还可以总结经验，探索规律，加以改进，化繁就简，“因素法”会越来越适用的。
2.优化转移支付制度结构
基本思路是压缩专项拨款，取消税收返还、体制结算等各种补助，将其归并到过渡期转移支付这一形式中，使过渡期转移支付成为我国转移支付制度的主体。
税收返还、体制结算等补助，都是原来财政体制中的旧内容，负面作用很多，特别是税收返还对规范的转移支付影响极大，要坚决取消。至于专项转移支付，虽然也存在许多问题和不合理的地方，但是从国家宏观调控的角度看也有其不可缺少的理由。
一是能纠正公共服务的跨地区效益外溢。由于公共服务的效益外溢性，使提供这类产品和服务的人积极性降低，开放式专项配套拨款可以改变相对价格，成为解决外溢效应引起的效益低下的一种方式。
二是能实现公共部门的再分配。从理论上看，为了追求效率和满足居民偏好，公共产品和劳务最好由低层次政府提供。但实际上由于要素流动与税收竞争，地方政府为了减少服务成本不愿提供此类服务，要纠正地方政府的不良动机，利用专项非配套拨款不会影响地方政府追求成本效益的积极性，还能保证地方政府所提供的服务达到国家要求的标准。
三是有利于内部共同市场。从经济效益角度看，建立公共服务的最低标准可以减少地区间要素与商品流动的障碍，促进劳动力流动以及基础设施建设资本、要素与商品的流动，使各地支出活动达到和谐，有助于增加地区间的贸易收益，并促进共同内部市场的建立，而无配套专项拨款或封顶式配套专项拨款有助于在各地区间建立共同的服务最低标准。
四是能够促进稳定化目标实现。在经济疲软期，通过增加拨款来增加经济活动数量，达到鼓励地方支出增长的目的；在经济高涨期，通过减少专项拨款减少经济活动并削减地方支出，促进稳定化目标的实现。
另外，从国际上看，专项转移支付目前在不少国家仍然保留和使用。因此，专项拨款有保留的必要，但要压缩，不可使其占有的比例过大，只能成为辅助的一种形式，否则它的负面效应会超过其正面效应。
目前要对百余种专项拨款项目进行清理、审计、摸底，需要撤销的撤销，缩小专项拨款范围。取消地方事权的专项拨款，将专项拨款用于国家重点支持和必保的项目；调整专项拨款的内部结构，把目前用于项目建设的专项用于实现均等化的转移支付。
而且，还要合理设计，严格管理。按照国际上的经验，一要定位明确，针对性强；二要定类不定项，只定用途，不具体到每个项目；三要向规范化和公式化方向发展，即实施过程实现规范化，数额的确定实现公式化；四要加强审计监督，保证专项拨款的效益和作用。
经过取消税收返还和体制等各种补助，压缩专项拨款，扩大过渡期转移支付，逐步形成以过渡期转移支付为主体、以专项转移支付为辅助的转移支付结构。
3.完善转移支付制度模式
在一个国家中，当一级政府面临着财政赤字，而其他级次政府却出现财政盈余时，则是纵向失衡问题的表现；当比较富裕的省份和地区出现财政结余，而不太富裕的省份和地区的政府却面临着财政拮据的状况，而且难以像富裕地区政府那样提供足够的、优质的公共产品时，就意味着横向失衡问题的存在。不论纵向的失衡还是横向的失衡都是有害的，必须由国家宏观经济的调控主体通过运用转移支付手段，对这种失衡加以干预和纠正。所以一个完整的转移支付模式不应该是单一的，而是纵向转移与横向转移相互配合的。从完善我国转移支付模式和我国纵向不平衡和横向不平衡的实践出发，建立横向转移支付制度势在必行。
借鉴德国的做法，建立起符合中国国情的横向转移支付制度。当然，在建立中一定会碰到不少问题，特别是富裕省能否支持。不过，横向平衡的基本原则不是绝对的，而是较为公平的。也就是说横向平衡不是搞平均主义，吃大锅饭，并不是把富裕省的高收入全部转移到贫困省，只要有激励机制横向平衡的实施是有条件的。从长远和整体看，富裕省支持贫困省一部分资金，使整个经济都发展起来，自己不但不吃亏，反而会受益，水涨船高，左右逢源，会发展得更快。
4.加强转移支付运行机制的规范化
针对我国转移支付运行机制中不规范的问题和产生的原因，提出如下建议：
（1）加快财税改革
一是加快分税制财政体制改革。转移支付制度是建立在完善规范的分税制财政体制基础上的，分税制不完善直接影响着转移支付的规范化和科学性。分税制改革要明晰中央与地方政府的事权，合理划分财权。二是加快政府的职能转变，从市场能够办得好和办得了的领域退出来，确立公共服务的范围。三是要进一步加强预算体制的改革，将预算外和大量的非税收入纳入预算内统一管理，明确政府收入的规模。四是要加快税收制度的改革，明确界定各种税种的税基，清理各种税收减免政策，缩小税种的名义税率和实际税率的差距，明确各地收入能力。通过这些改革为转移支付制度科学性和规范化打好基础。
（2）加强转移支付的管理
具体办法是成立专门的机构进行转移支付方案的确定和资金的拨付，这也是国际上转移支付管理的经验。如澳大利亚，早在1933年就成立了补助委员会，专门负责有关转移支付的工作，如审核申领州申请的补助数据，测算对申领州补助的数额，对申领州进行视察和举行听证，获得第一手材料。在各州成立地方委员会，向州政府建议如何在地方政府之间分配联邦政府提供的补助方案。这些委员会完全独立于联邦委员会，根据均等化的原则提出建议，具有一定的行政职能。这类机构一般有两部分组成：一是专家委员会，负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作，对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和参评。二是设在财政系统的执行机构，负责转移支付的日常工作。国际经验表明，建立专门的机构负责转移支付工作，可以确保转移支付的公正、合理。
我国也应采取这种办法，把各个部门有关转移支付的事务统一起来，交由转移支付专门机构负责，由此可以解决管理分散、权力交错等问题。如果说设置专门机构是管理的前提的话，那么制订合理、科学的转移支付方案是建立科学标准的保证，方案制订得不合理，计算方法再科学也无济于事。在转移支付方案制订中，要坚持以下原则：一是科学性原则，在总体结构、数量规模、操作程序、支付方式、计算公式上都要坚持科学的态度。二是规范化原则，要消除我国以往转移支付中不规范的做法，使转移支付制度从形式到内容都符合规范的标准。三是公正性原则，从制度上保证对不同地区一视同仁，不搞偏袒或歧视。特别是中央对地方的转移支付，要根据全国各地的实际情况和统一考虑的客观因素，公正地测算出每个地方提供基本公共服务所需财力和接受转移支付的数额。四是公平的原则，不徇私情，不受人为因素的干扰。
（3）要加强转移支付资金分配的透明度，减少随意性
一要按照“基数法”设计一套科学的计算公式，作为转移支付资金的拨付依据，防止主观性和随意性。二是保持转移支付透明度，彻底改正过去那些决策主观、暗箱操作等做法，从转移支付的总体安排和各类补助的因素测算、公式设计、标准确定以及支付的各个环节都坚持公开、透明。三是实行阳光工程，将每年转移支付的情况输入计算机网络，对大众公开。如加拿大就是这样，将转移支付每个项目的目标和开支都公布于众，使各级政府及社会成员都清楚。只有公开了才能增加透明度，透明度增加了，才能减少随意性，否则经不起大众的监督。
5.正确确定转移支付的对象
我国转移支付对象的错位，主要受到三方面的影响：一是照顾既得利益，因此不得不把发达地区也包括在转移支付对象的范围之内，并通过“基数法”使转移支付的资金大量转移到发达地区。二是平均主义。认为来自中央的补贴各地方都应该有一些，这样大多数地区才不会有意见，因此在转移支付上缩小了发达地区、欠发达地区和贫困落后地区的差别。转移支付给各类地区的资金不是随着地区差距的扩大而扩大，而是随着差距的扩大而逐渐缩小。三是追求效率。不是把转移支付的目标定在实现公共服务均等化上，而是为了缩小各地区经济发展的差距，因此专项拨款不断增多，而过渡期转移支付比重长期弱小，使欠发达和落后地区受挤。
因此，一定要消除这三方面的影响，彻底取消对既得利益的照顾，克服平均主义，树立差别观念，把实现公共服务均等化作为转移支付的第一目标，明确而牢固地把欠发达和落后地区作为转移支付的对象。为此，国家要制定出一套转移支付对象的条件和标准，如测算各地区财政能力指数的大小，在全国财政平均指数以下的作为转移支付的对象，以上的不作为转移支付的对象。根据规范的标准和各种条件每年审核一次，确定出下一年转移支付的对象范围，再在对象范围内划分出等级，对其实行不同的转移支付。通过这一办法，把转移支付的对象始终确立在欠发达和落后地区，确保转移支付制度充分发挥缩小地区差距的作用。
6.成立权威性的转移支付管理机构
目前我国转移支付由财政、民政等多部门管理，过于分散，掌握和分配转移支付拨款的单位有财政部的一些专业司局，也有中央部委，不可避免地出现资金使用分散、浪费和低效率等问题。因此，应该成立一个专门决策和执行机构来进行转移支付方案的确定和资金的拨付。该机构应由两部分组成：一是专家委员会；二是设在财政系统内部的执行机构。前者由一流的财政学家、经济学家、社会学家和中央、省、市财政系统的实际工作者组成，由这一转移支付专门机构负责转移支付方案的总体设计、修订、解释和咨询工作，搜集、处理有关政策信息和数据材料，计算转移支付额，并对转移支付的最终效果进行调查、追踪、反馈、监督和考评，在预算规定的范围内对地方政府支出行为和收入努力进行必要的监督，不断提高转移支付资金的运用效果。国际经验表明，建立专门的转移支付机构，一方面可以对转移支付的形式产生一定制衡作用，确保其公正、合理；另一方面可在地方政府与中央政府之间设置一个“缓冲区”。
7.构建转移支付的激励约束机制和加强检查监督
激励功能是转移支付制度的基本功能之一，转移支付不是搞平均主义，也不是养懒人的政策。在实现均等化的同时，还要确保富裕地区财政状况在一定程度上仍要优越于贫困地区。应采取“多收可以多支”的政策，鼓励各类地区都努力发展经济，增加收入，防止挫伤富裕地区的积极性。对贫困地区也可以实行激励机制，如对转移支付资金的接受方制定评比制度，对使用效率高的和成绩显著的进行一定的精神奖励和物质奖励，对使用不好或者违反国家财政政策和财政纪律的给予批评、通报甚至处罚，避免落后地区安于现状，坐享其成，靠资助和补贴过日子。
要加强监督，首先，要使转移支付制度法制化。由于转移支付是各级政府间利益的再分配，出于自身利益的考虑，都希望拥有相对多的财力，在具体操作上难免有局部损害整体的现象。因此，转移支付的科学性和规范化，必须有法制作保障。从国际上来看，各国的转移支付不仅有一个法制化的外部运行环境，而且从内容到具体操作上都用法律的形式进行规范。其次，建立健全有关转移支付的法律、法规和实施细则。西方发达国家政府间的转移支付的原则、标准、用途等都以法律形式加以确定，不能轻易改动，如美国转移支付的项目都按法律程序立案，规定用途。德国的《基本法》对转移支付有详细的规定，转移支付的每个环节都有法律作依据。最后，要编制转移支付的专门预、决算。即按照分税制财政体制和《预算法》的要求，认真编制专门的转移支付预、决算，并做好转移支付与一般财政预、决算的衔接工作。即上级政府对下级政府的转移支付额，在上级财政预、决算中列支出，在下级政府预、决算中列收入，以便于各方对转移支付的监督。总之，对转移支付要形成全方位、多层次、全过程的监督机制，保证其科学、合理、规范程度。
第八章 稳步推进各项配套改革