在1954年一届人大召开前，《共同纲领》有着临时宪法的作用。但它从起草到通过，曾三次起稿和命名，修改的次数更是难以统计，到底是什么原因使《共同纲领》如此“难产”呢？
建立新中国准备工作的主要任务之一，是起草中国人民政治协商会议共同纲领。共同纲领从开始起草到经中国人民政治协商会议第一届全体会议通过，中间随着革命形势的发展变化，曾三次起稿，三次命名。至于修改的次数就很难统计清楚了。
第一次起稿：
《中国人民民主革命纲领草稿》中共中央和毛主席在发起召开新的政治协商会议之时，就提出了制定共同纲领的问题。1948年“五一口号”发布之前，4月27日，毛主席在给中共北平市委书记刘仁同志的信中，即让他明确告诉北平的民主人士，我党准备邀请他们来解放区开各民主党派各人民团体代表会议，讨论的事项包括：“（甲）关于召开人民代表大会成立民主联合政府问题；（乙）关于加强各民主党派各人民团体的合作及纲领政策问题”。“会议的名称拟称为政治协商会议”。这里把加强与会各党派、各团体的合作及为加强这一合作而制定为各方认同的“纲领政策”，作为新的政治协商会议的两大任务之一。4月30日，中共中央发布五一劳动节口号二十三条，其中经毛主席亲自改写的第五条，正式向全国各民主党派、各人民团体、各社会贤达发出“迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”的号召，由此揭开了筹建新中国的序幕。
为了促进召开新政协主张的实现，毛主席于5月1日又致信民革主席李济深先生和民盟负责人沈钧儒先生，征求他们的意见。信中说：“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各民主党派、各人民团体的相互合作，并拟订民主联合政府的施政纲领，业已成为必要，时机亦已成熟。”“但欲实现这一步骤，必须先邀集各民主党派，各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上，讨论并决定上述问题。此项会议似宜定名为政治协商会议”。毛主席提议由民革、民盟和中共“于本月内发表三党联合声明，以为号召”。他还亲自拟了一个联合声明的草案，由当时中共派驻香港的负责人潘汉年一并送达。
中共的号召，得到各民主党派、无党派民主人士和海外华侨的热烈响应，一个规模巨大，催动新中国诞生的新政协运动在全国兴起。为适应这种形势的需要，1948年9月中共中央决定将中央城市工作部改名为中央统一战线工作部，负责管理国民党统治区工作、国内少数民族工作、政权统战工作、华侨工作及东方兄弟党的联络工作。原城工部所管的解放区城市政策的研究工作，划归中央政策研究室。统战部在毛主席、恩来同志的领导和李维汉同志的主持下，为筹备新政协和拟定共同纲领，作了大量具体工作。
1948年八九月份，已有部分民主党派代表及无党派民主人士陆续到达华北解放区河北平山县李家庄（中央统战部所在地）和东北解放区哈尔滨。为了更具体地同这些民主人士商谈召开新政协的各项事宜，毛主席向恩来同志提出：“似宜将名单及其他各项拟成一个文件，内容字句均须斟酌”。恩来同志和中央统战部在同到达李家庄的民主人士商讨后，拟定了《关于召开新的政治商会议诸问题》草案。这个草案经过毛主席审改后，于10月8日由中共中央电发东北局。中央指示高岗、李富春约集在哈的民主人士“会谈数次”，告以这是中共中央提出的“书面意见”，请各民主人士“详细加以斟酌”。之后，中共中央又通过华南分局征求了在香港的各民主党派负责人和着名无党派民主人士的意见。11月25日，高岗、李富春代表中共中央与在哈的民主人士达成了《关于召开新的政治协商会议诸问题》的协议。该协议第二项第五款规定：新政协应讨论和决定两项重要问题：“一为共同纲领问题，一为如何建立中华人民共和国临时中央政府问题。共同纲领由筹备会起草，中共中央已在起草一个草案。”这是正式使用“共同纲领”一词较早的文献。其中所说“中共中央已在起草一个草案”，即指中共中央第一次起草的《中国人民民主革命纲领草稿》。
《中国人民民主革命纲领草稿》第一稿是在李维汉主持下，1948年10月27日写出的，然后上报周恩来同志，恩来同志又通过中央办公厅分送刘少奇、朱德、陆定一、胡乔木、齐燕铭、李维汉等人审阅。该稿除简短的序言外，分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等十部分，共46条。
这个草稿的着重点是在“人民民主革命”方面，按照维汉同志给恩来同志的信的说法，稿子是“勉强凑来”，意即比较粗糙，但它还是把即将诞生的新中国应实行的最基本的纲领、政策规定了出来。如它规定：纲领的基本原则，即新政协各成员“共同奋斗的准则”，是“新民主主义亦即革命三民主义”；“人民为国家的主人，国家的一切权力出自人民大众，属于人民大众”；“中华人民民主共和国各级政权的构成，不采取资产阶级民主的三权鼎立制，而采取人民民主的民主集中制”；国家各级权力机关和行政机关，是各级人民代表大会及其选出的各级人民政府；实行耕者有其田的土地制度；没收官僚资本归国家所有，“国有经济为全部国民经济的领导成分”；“发展生产，繁荣经济，公私兼顾，劳资两利，应定为全部国民经济建设的总方针”；有计划有步骤地发展工业，争取若干年内“使中国由农业国地位上升到工业国地位”；“发展民族的、科学的、大众的文化与教育”；各民族一律平等，建立民族自治区等。这些规定，反映了我们党长期来形成的新民主主义的立国思想，因此大都为后来各个稿本所采纳。
同年11月，《中国人民民主革命纲领草稿》形成第二稿。第二稿的结构不同于第一稿，它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。第一部分叙述人民解放战争的历程、主要经验及其要完成的推翻三大敌人和国民党反动统治的历史任务，号召全国人民“继续支持人民解放战争直至解放全中国的彻底胜利”。第二部分规定中华人民民主共和国的新民民主义的性质以及它的国家构成、政权构成、经济构成、文化教育、外交政策。第三部分就全力支援人民解放战争、巩固人民解放区、建立临时中央政府三个方面，做出34条规定。
这一稿对成立中华人民共和国临时中央政府的程序，作了新的规定。1948年发布“五一口号”时提出：由政协“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。在哈尔滨的民主人士讨论中共中央提出的关于召开新政协诸问题协议草案时，对如何成立中央政府一项，产生不同意见，有人主张政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府。中共中央赞同这种意见，在11月3日给东北局指示电中说：依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议，即迳由新政协会议产生。这一稿明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。随后，1948年12月30日，毛主席在为新华社写的新年献词《将革命进行到底》中宣布：1949年将要召集没有反动分子参加的、以完成人民革命任务为目标的政治协商会议，“宣告中华人民民主共和国的成立，并组成共和国的中央政府”。1949年1月8日中共中央政治局会议通过相应决议。这样，关于政协的使命.又有了新的规定。
这一稿明显地带有宣言的性质，是宣言与纲领相结合的一个文件。同第一稿相比，它更着重于战时任务的规定。1949年2月27日，恩来同志对该稿作文字修改，把它同《关于新的政治协商会议诸问题的协议》、《新政治协商会议筹备会组织条例草案》、《参加新政协筹备会各单位民主人士候选名单》、《中华人民民主共和国政府组织大纲草案》一起编印成册，名为《新的政治协商会议有关文件》。
第二次起稿：
《新民主主义的共同纲领》草案初稿中共中央起草纲领草案的同时，在香港的各民主党派也展开了有关纲领问题的讨论。围绕要不要以“新民主主义”作为建国指导原则问题，出现多种意见。除大多数人赞成“新民主主义”外，有人主张用“革命的三民主义”，有人主张用“人民民主主义”，有人主张用不如“新”字的“民主主义”。个别人还拟定了与共产党讨价还价的“纲领”。为了推动各民主党派和无党派民主人士进一步统一思想，更加坚定地站到新民主主义立场上来，并解除他们之中某些人对共产党和人民革命的一些疑虑，我党中央做了大量工作。
1949年1月22日中共中央发出《关于对待民主人士的指示》，指出：我党对待已经到达解放区的民主人士的方针，应该是以彻底坦白与诚恳的态度，向他们解释政治的及有关党的政策的一切问题，积极地教育与争取他们。对政策问题，均予以正面解答，不如回避。对政策实行的情况，亦应据实相告。党中央的指示还要求，由我党各部门的负责同志作有关战争、军事政策、政权、土改、外交、经济、文化教育、妇运等方面的报告，以及通过举行座谈会、同我党负责人谈话、进行日常接触和交谈、组织参观、提供学习材料和资料、关心生活及健康等方式，做民主人士的工作。当时不少部门的负责人都作过报告。毛主席本人同许多着名民主人士都有书信往来或直接交谈。他写的1949年新年献词《将革命进行到底》和宣布同国民党谈判八项条件的《关于时局的声明》，更对广大民主人士提高认识起到了推动作用。
在毛主席的直接关怀下，到达解放区的民主人士55人于1949年1月22日发表《我们对时局的意见》，表示完全赞同中共的革命立场。其中说“全国真正为民主革命而努力的人士，必能一致努力，务使人民民主阵线之内，决无反对派立足之余地，亦决不容许有所谓中间路线之存在。”对毛主席提出的“真正的人民民主和平的八项条件”，“彻底支持”。“在人民解放战争进行中愿在中共领导下，献其绵薄，共策进行，以期中国人民民主革命之迅速成功，独立、自由、和平、幸福的新中国之早日实现。”
大体说来，从1948年中共发布“五一口号”到1949年春，由于各种因素的推动，各民主党派和无党派民主人士中的绝大多数人，在彻底推翻国民党反动统治和建立新民主主义中国这两个基本问题上，与共产党取得了共识。这为共同纲领的正式制定，创造了必要的前提。
1949年3月召开的党的七届二中全会和6月底毛主席发表的文章《论人民民主专政》，进一步丰富了中国共产党有关革命和建国的理论，从而也就为共同纲领的制定奠定了更坚实的理论基础和政策基础。
毛主席在七届二中全会上的报告，根据中国的经济状况阐述了我党的经济政策，指出新中国的经济主要由五种成分构成，“国营经济是社会主义性质的，合作社经济是半社会主义性质的，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家和私人合作的国家资本主义经济，这些就是人民共和国的几种主要的经济成分，这些就构成新民主主义的经济形态。”
二中全会后，毛主席又提出“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”的经济方针，以此照顾四面八方的利益，达到“发展生产，繁荣经济”的目的。
“五种经济成分”理论和“四面八方”政策，构成了共同纲领中经济政策的基本内容。
在《新民主主义论》和《论联合政府》两篇着作中，毛主席已详细讨论过新民主主义政权的基本原则。1948年1月《关于目前党的政策中的几个重要问题》的党内指示明确指出：“新民主主义的政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。”所谓人民大众，包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和族资产阶级。国家的权力机关是各级人民代表大会及其选出的各级政府。
6月，中共中央宣传部的一个文件提出了“人民民主专政”的概念。此后，毛主席在1948年9月政治局扩大会议和1949年3月七届二中全会，尤其是在《论人民民主专政》文章中，对建立人民民主专政的历史必然性及这一理论的各方面，作了充分阐述。他指出：工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政，是我们的基本经验、基本纲领。这个政权，在人民内部实行民主，对反对派实行专政，这两个方面“互相结合起来，就是人民民主专政”。它的任务，是使中国“稳步地由农业国进到工业国，由新民主主义社会进到社会主义社会和共产主义社会”。毛主席的这些思想，澄清了当时在新中国政权性质问题上仍然存在的模糊认识，构成了共同纲领中有关政权部分的主要内容。
人民民主统一战线是中国革命的主要法宝之一。到人民解放战争后期，这一统一战线达到了空前广阔的规模，并已集合在新民主主义的旗帜之下，新政协就是它的最好的组织形式。毛主席在七届二中全会上指出：为了革命的彻底胜利和新中国的建设事业，“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来，我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地、坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来”。在这个问题上，“必须反对右的迁就主义和‘左’的关门主义或敷衍主义两种倾向，而采取完全正确的态度”。正是出于是这样的指导思想，中国共产党认为，不仅在全国人民代表大会召开以前，政协全体会议将执行全国人民代表大会的职权，而且在全国人民代表大会召开以后，政协也将作为政权以外的统一战线组织长期存在，对政权机关起着参谋、协商和推动作用。共同纲领关于政协地位的规定，就是中国共产党统一战线思想的具体体现。
1949年6月15日，新政治协商会议筹备会在北平成立。筹备会由23个单位、134人组成，以毛主席为常务委员会主任。常委会下设六个小组，分别进行各项筹备工作。每组均为自愿报名参加。负责起草共同纲领的是第三小组，由周恩来、许德珩担任组长、副组长。组员有陈劭先、章伯钧、章乃器、李达、许广平、季方（严信民代）、沈志远、许宝驹、陈此生、黄鼎臣、彭德怀（罗瑞卿代）、朱学范、张晔、李烛尘、侯外庐、邓初民、廖承志、邓颖超、谢邦定、周建人、杨静仁、费振东。