（第一节）帝制之先声
初袁世凯与国会不睦，于民国二年十月二十六日，派李经羲、张国淦等组织中央政治会议。此执行国会之御用机关成立，袁氏乃随心所欲。而仰承袁意之各省军民长官，复电陈所谓“救国大计”，请袁氏解散残余之议员。三年一月十日，由政治会议议复，认各省长官所请理由正当。于是袁世凯即以命令宣布停止两院现有议员，国会遂完全解散。
二月三日，又停办各地方自治会，其令曰：
地方自治，所以辅佐官治，振兴公益。东西各国，市政愈昌明者，则其地方亦愈蕃滋。吾国古来，乡遂州党之制，啬夫乡老之称，聿启良规，允臻上理。要皆辨等位以进行，决非离官制而独立，为社会谋康宁，决非私人攘权利。乃近来迭据甘肃、山东、山西、湖北、河南、直隶、安徽等省民政长电呈，佥以各属自治会，良莠不齐，平时把持财政，抵抗税捐，干预词讼，妨碍行政，请取消改组等语，业经先后照准在案。兹又续据热河都统姜桂题电称：承德县头沟乡议事会私设法庭，非刑考讯。湖南都督汤芗铭电称：湘省各级自治机关密布，党徒暗中勾结，当乱党叛变，各会职员跳荡涛张，或托伪命，自任中坚；且平时弁髦法令，鱼肉乡民，无所不至，请即行解散，以清乱源。山东民政长田文烈等电称：栖霞县乡民因上下两级自治会平日私受诉讼，滥用刑罚，集怨酿变，聚众围城，业已派队弹压。吉林民政长齐耀琳呈称：长春县议事会，议长议决不按法定人数，违反省行政长官命令，把持税务，非法苛捐，冒支兼薪，并对于外交重事，公然侮辱。贵州民政长戴戡电称：黔省自治机关由多数暴民专制，动称民权，不知国法，非廓清更始，庶政终无清肃之时。浙江民政长屈映光电称：浙省自治会侵权违法，屡形自扰，请停止进行，另订办法，各等情。
本大总统深惟致治之道，贵在无扰，革命以来，吾民两丁困厄，满目疮痍，每一念及，怒焉如捣。似此藐法乱纪之各自治机关，若再听其盘踞把持，滋为厉价，吏治何由而饬，民生何由得安？着各省民政长通令各属，将各地方现设之各级自治会，立予停办！所有各该会经管财产、文牍及另设事务、捐务公所等项，由各该知事接收保管。
会员中如有侵蚀公款公物者，应彻底清查，按律惩办。其从前由各该会擅行苛派之琐细杂捐，诸凡不正当之收入，并着各该知事详细晰查报内务部，酌量核定。至于自治不良，固由流品滥杂，亦由从前立法未善，级数太繁，区域太广，有以致之。着内务部迅将自治制度重新厘订，务以养成自治人才，巩固市政基础为根本之救治，庶符选贤举能之古旨，渐进民治大同之盛轨。其自治制未颁定以前，各该地方官尤宜慎选公正士绅，委任助理。自治会员中，亦不乏贤达宿望，并宜虚衷延访，勤求民隐，不得误会操切，致违本大总统惩除豪暴，保佑善良之本意！
二月四日，又交政治会议议决解散省议会案，其令曰：
据各省都督民政长电称：各省议会成立，瞬及一年，于应议政事，不审事机之得失，不究义理之是非，不权利害之重轻，不顾公家之成败，惟知怀挟私意，壹以党见为前提。甚且为湖口肇乱之际，创省会联合之名，以沪上为中心，作南风之导火，转相联络，胥动浮言，事实彰明，无可为讳。有识者洁身远去，谨厚者缄默相安。议论纷纭，物情骇诧。而一省之政治，半破坏于冥冥之中。推求其故，盖缘选举之初，国民党势力实占优胜，他党与之角逐，一变而演成党派之竞争。于是博取选民资格者，遂皆出于党人，而不由于民选。虽其中富于学知，能持大体者固不乏人，而以扩张党势，攘夺权利为宗旨，百计运动而成者，则比比皆是。根本既误，结果不良。现自国民党议员奉令取消以来，去者得避害马败群之谤，留者仍蒙薰莸同器之嫌，议会之声誉一亏，万众之信仰全失！微论缺额省分，当选递补，调查备极繁难；即令本年常会期间，议席均能足额，而推测人民心理，利国福民之希冀，全堕空虚。一般舆论，佥谓地方议会，非根本解决，收效无期，与其敷衍目前，不如暂行解散。所有各省省议会议员，似应一律停止职务；一面迅将组织方法，详为厘定，以便另行召集。请将所陈各节，发交政治委员会议决等语。该都督等所陈各节，自系实情，应如所请，交政治会议公同议决，呈候核夺施行。
二月二十八日，乃正式下令宣布解散各省省议会。
当二年七月下旬，熊希龄继段祺瑞组阁，以国会为援，得各派之拥护；首欲划清总统与国务院之权限，冀造成法治国，是时称为“人才内阁”。及袁取消国民党议员、解散国会、各省议会及地方自治，熊颇不满意。熊主废省，又遭政治会议之反对，遂于三年二月十二日辞职。梁启超、汪大燮等皆同去焉。
《约法会议组织条例》既于一月二十六日颁布，三月十八日，会议遂开幕，孙毓筠为议长，施愚为副。袁氏致颂词云：
中华民国三年三月十八日，约法会议正式成立，行开会仪式，此实全国政治刷新之机，亦即五大民族人民幸福增进之初步也。查《临时约法》为南京临时参议院各省都督指任参议员所议决，无论冠以临时之名，必不适用于正式政府也；即其内容规定，束缚政府，使对于内政外交及紧急事变，几无发展伸缩之余地。本大总统证以种种往事之经验，身受其苦痛，且间接而使四万万同胞无不身受其痛苦者，盖两载于兹矣！琴瑟不调，改弦更张，属在今日，斯为急务。前据政治会议一再讨论，佥以宜特设造法机关，名曰“约法会议”，经定期选举，组织告成。诸君富于学识经验，声望素着，其于吾国民情国势，必有灼见真知，而能谋福利以为根本之解决者。况共和国家，所藉以巩固者惟宪法，方今吾国宪法，既因事实上之障碍，而猝难发生，若长守此不良《约法》以施行，恐根本错误，百变横生，民国前途危险不可名状。故本大总统对于此次增修《约法》，固信诸君发抒伟论，必有良好之结果；尤愿诸君宝贵时日，能为积极之进行也。谨致颂曰：中华民国万岁！中华民国国民万岁！
袁固极反对责任内阁，而主张总统制者，时国民党“二次革命”失败，而悉窜海外，国内并和机关，亦已陆续被消灭。于是修改约法，实现总统制，并延长任期，又复订定《治安警察法》，以钳制人民言论集会之自由。中央集权，元首独裁，完全告成，袁益随心所欲，一呼百诺矣。当约法会议未开幕前，袁时言总统制之利，谓“现制总统、总长、都督为三级制，共有三总，殊多滞隔！”汪荣宝以使比谒辞，临别乞言，“请勿行总统制，而行总统内阁制，以该制实令总统当冲。今日办事难满人意，若行此制，殊多不利”等语。袁谓：“不然！往年本行内阁制，而只闻有讨袁，不闻有讨陆讨段！”约法会议经过四十余日，修正完毕。五月一日，由袁公布，并宣布增修《约法》之经过，其布告如下：
《中华民国约法》业经约法会议议决，咨由本大总统公布。查增修《约法》之议，发端于中华民国二年十月。咨交国会未议，是年十二月间，据前兼领湖北都督事黎元洪等以救国大计为请，本大总统乃以增修《约法》程序一再咨询政治会议，迭据开会全体议决，既主张特设造法机关于前，复力请召集约法会议于后，所有组织条例之颁行，议员选举之筹备，至本年三月十八日，而我国民所引领而望之约法会议遂以告成。计自提议增修，以迄约法会议成立，历时几六阅月之久。中央政府竭诚擘画于上，选举监督实力奉行于下，其维持约法，不敢轻于改造之苦衷，我国民爱国既有同情，当时计已共谅，顾此犹为约法会议成立时代之情形也。迨约法会议开会后，本大总统依照《临时约法》原有增修提案之权，惟为尊重造法机关起见，以为事关救国大计，与其径提草案，恐滋千虑一失之嫌，何若胪举大纲，冀收广益集思之效。爰于本年三月二十日，以增修《约法》大纲案咨交约法会议。
原咨内开：约法会议，为中华民国特设之遣法机关，其职权首在议决增修《约法》案。增修《约法》，事关民国建设根本大计，前经一再咨询政治会议议决，乃克次第施行。本大总统尊重国宪之苦心，纯出于与民更始之诚意。现在约法会议，业已召集开会，改良根本大法，自应急起直追，以慰国人之望。查增修《约法》案，本大总统曾于民国二年十月，咨行国会提议，原咨内称：查《临时约法》，原为临时政府而设，自公布施行以来，于兹已二十阅月，凡从约法上所生障碍，均有事实可凭。本大总统以为《临时约法》，适用于临时大总统，已觉有种种困难，若再适用于正式大总统，则其困难将益甚。本大总统无状尸位以至今日，万万不敢再博维持现状之虚名，致吾国民之哀哀无告者，且身受施行《约法》之实祸。特于受任伊始，将《约法》内应行增加修正之处，汇提一增修案，并逐条附具理由，俾资讨论，事关紧急，希速议决见复等因。咨达国会以后，展转迁延，迟迟不议，悬案以至今日，而时局艰危，又非四五月前之比。本大总统内审吾国之现情，外察世界之趋势，窃以为民国草创，根本大法，虽不能不取法于共和先进诸国，而事事削足适履，究其实，或将以利吾国者始，而害吾国者终，福吾民者求，而祸吾民者应。
治乱兴亡，各国宪史，具有前车；民国初基，敢忘殷鉴？故为目前建设国家计，根本法上之关系，宜有两种时期，盖增修《约法》为一时期，制定宪法又为一时期。质言之：则施行《约法》为一时期，而施行宪法，当别为一时期也。增修《约法》与施行《约法》，既应别为一时期，则第一要义之所在，当知施行《约法》，为国家开创时代之所有事，即与施行宪法为国家守成时代之所有事者，截然不同。夫以吾国领土之广，人民之众，国家之财政，人民之生计，复日趋于困穷；加以纪纲废坠，法制凌杂，行政之秩序，既纷若乱丝，地方之情形，尤危若累卵。
积以上种种险象，几于不可终日。而溯厥由来，仍无非《约法》上行政权薄弱之所致。惟事关改造国家根本大法，未便以本大总统一得之愚，拘束众议。约法会议议员诸君，或深通治术，或学有专长，代表人民，依法膺选，以视南京参议院议员之由少数各省长官仓卒指任者，其慎重苟简，相去倍蓰，必能外瞻内瞩，因民国开创时代之所宜，折衷至当。勒为成规，俾政府与国民共相遵守。相应依照《临时约法》之规定，将增修大纲汇案提出，咨请约法会议开会讨论。如荷赞同此项增修约法案，即由约法会议起草议决，事关紧急，尚希速议见复等因。此本大总统汇提增修约法大纲之情形也。
四月三十日，接准约法会议咨复文开：准大总统咨交增修《约法》大纲案，历叙《临时约法》亟须增修之理由，复列举增修之纲要，并声明如荷赞同，即由约法会议起草议决等因。本会议当将大总统提出增修《约法》大纲案，列入议事日程，开会讨论，决定先付审查，由议长依照议事规则，指任议员马良、那彦图、严复、王揖唐、王劭廉、邓熔、王丕熙、傅增湘、许世英、李湛阳、陈瀛州、关冕钧、庄蕴宽、赵惟熙、曾彝进等十五人为审查员。审查会迭次讨论结果，对于增修《约法》大纲，一致赞成，具书报告。本会议即经开会讨论，审查报告成立后，复由议长依照议事规则，指任议员施愚、顾鳌、黎渊、程树德、邓熔、王世激、夏寿田等七人为起草员。
旋准咨开，拟将优待等条件增入约法，确定效力等因，亦经开会讨论，并由议长依照议事规则，指任议员宝熙、那彦图、阿旺根、敦江曲达、结噶拉增、夏寿田、刘心源、贾耕、严天骏、王世澄、王祖同、王树枬、梁士诒、秋桐豫、邵章等十五人为审查员，审查报告到会，决定并案起草。草案提出后，本会议当将《中华民国约法》增修案提交大会讨论，大体决定仍付审查。续由议长依照议事规则，指任议员严复、王揖唐、梁士诒、曾彝进、许世英、陈瀛州、龙建章、朱文劭、张国溶、王印川、李榘、舒礼鉴、汪涵、王学曾、张其铿等十五人为审查员，迭次详悉审查，分别修正，具书报告。接开读会，计议定《中华民国约法》都十章，共六十八条。
于中华民国三年四月二十九日依照议事规则之规定，开三读会，即于是日全体议决。
查《约法会议组织条例》第十七条，载约法会议议决事件，咨由大总统公布等语，兹合将本会议议决之《中华民国约法》全文，咨请大总统公布，并撮举此次本会议全体议员对于增修《约法》之意见，掬诚为我大总统反复言之。夫国法者，社会心理之所胚胎，而社会共同之心理，又纯由一国之历史地理风俗习惯所铸造而成，制定国法而与一国之历史地理风俗习惯过相违反，则华雨箕风之未协，势将南辕北辙而无功。由是之故，所以世界国家，无论国体有何异同，而其根本法绝未有能与他国勉强一致者。君主国家无论矣，即同为共和国，而法之宪法不与葡同，美之宪法不与墨同。何者？其沿革异也。
以同处一洲之国，削足适履，尚且不能，而况于远隔万里，其历史地理风俗习惯迥不相侔者乎？我中华民国自《临时约法》施行以来，障碍环生，未遑枚举，虽对人关系之说，无实据之可凭，而违反国民共同之心理，则实无可为讳。今于情见势绌之余，为亡羊补牢之举，痛定思痛，岂容再误？故本会议此次增修约法主旨所在，不外力谋国权之统一，以期巩固国家之基础。但求于统治组织无所变更，而于统治作用，则必求适合于国情国势，不敢附和苟同。盖《中华民国约法》之增修，实应表示国家制度之特性，非可剿袭成文，数典而忘其祖也！
查中国有历史数千年，治乱兴亡之迹，代各不同；然无论何种时期，其国家之能治与不能治，率视政权之能一与不能一以为衡。是以《春秋》着大一统之文，孟子垂定于一之训，微言大义，深入人心，此与最近世纪宪法学家所揭之统治权惟一不可分之原则，实为先后同符。历稽史乘，断未有政权能一，而其国不治，亦未有政权不一，而其国不乱且亡者！方今共和成立，国体变更，而细察政权之转移，实出于因而不出于创，故虽易帝国为民国，然一般人民心理，仍责望于政府者独重，而责望于议会者尚轻。使为国之元首而无权，即有权而不能完全无缺，则政权无由集中，群情因之涣散，恐为大乱所由生。此以历史证之，而知应含有特性者也。
世界各共和国，其幅员皆不及我国之广大，盖地狭则治之也易，地广则治之也难。中国横亘东亚方二万万里，而且五族各异其性，南北各异其宜，若无一强有力之政府为之提挈，全局各自为政，不相统一，势必内部之破裂，妨及国际之和平。此以地理证之，而知其应含有特性者也。且共和成立，开自古未有之创局，建设未遑，飘摇风雨，纲解纽绝，无可遵循。当此千钧一发之时，即遇事过为审顾，已有稍纵即逝之虞，若设法牵掣多方，将不免立见危亡之祸。乃《临时约法》于立法权极力扩张，行政权极力缩减，束缚驰骤，使政策不得遂行，卒之筑室道谋，徒滋纷扰，贻害全国，坐失事机。