四、公务法人制度的引入及网格管理员身份的重新定位
网格管理员身份困境已经成为推动网格化管理全面展开的瓶颈，解决网格管理员身份困境问题刻不容缓。目前对网格管理员身份进行探讨的人并不多，也鲜见有这类文献可以参考。课题组尝试对网格管理员身份进行定位，以健全网格管理员管理制度。
（一）对现有理论的反思
就网格管理员身份问题，学界尚未对其进行系统的研究。但武汉大学汪习根教授在《网格化管理背景下的制度创新研究》一文中对网格管理员身份问题进行了一定的探讨，该文认为“社区网格管理员系典型的政府雇员”【9】。“政府雇员说”认为政府雇员的本质在于提高政府行政效率与契约式管理，并无薪酬上的特殊之处。宜昌市网格管理员系政府公开招录，在身份上不担任行政职务，仅依照合同约定履行公共服务职责，因此将网格管理员认定为政府雇员。该种制度是针对网格管理员以劳动合同明确权利义务而提出的，有一定的道理，但综观我国有关政府雇员制度的实践，结合现行网格管理员的工作实况，将网格管理员定义为政府雇员还有诸多地方有待商榷。
首先，关于政府雇员概念的理解。政府雇员源于西方国家，在西方国家政府雇员概念相对宽泛，通常包括所有的政府工作人员，分为临时雇员、永久雇员、合同雇员等。但我国的政府雇员与西方的政府雇员有很大的差别，没有法律对其概念进行统一规定，实施政府雇员制的地方政府对政府雇员这一概念也有不同的理解。《吉林省人民政府雇员管理试行办法》规定：“政府雇员至少要拥有大学本科以上学历。从事相关工作三年以上，政府雇员是省政府以全局利益为出发点，在社会上雇佣的法律、金融、经贸、信息、高新技术等方面的专门人才。”《珠海市政府雇员试行办法》规定：“政府雇员至少要拥有大学本科以上学历，从事相关工作三年以上。政府机关在有特殊需要的情况下可以从社会上招聘政府雇员，政府雇员主要是法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的技术人才。占用人员编制，但是没有行政职务。”而《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》认为政府雇员是指“本市机关、事业单位在核定编制和员额内，以合同形式雇用的人员”。
尽管各地方对政府雇员概念的规定不尽相同，但从其表述与实践中不难看出我国政府雇员的共同特征，其中至少可以确定两点：一是政府雇员实行合同制，二是我国政府雇员一般是专业性较强的技术人员，且拥有实际的工作经验。而至于薪酬方面，虽然没有明确规定高低，不能作为衡量的标准，但就政府雇员本身拥有的较强专业技术的价值以及各地实践而言，一般政府雇员的薪酬都普遍高于公务员，如吉林省一般雇员的最低工资为2200元/月，高级雇员的最低工资为6600元/月，资深高级雇员最低工资为12100元/月，最高级别的资深高级政府雇员工资甚至高达16500元/月。而网格管理员虽然同样是以合同的形式约定其权利义务，但其在学历要求、专业技术要求、薪酬待遇以及职责履行方面，与政府雇员存在较大差异。宜昌市网格管理员招录的学历条件是具有大专以上学历；其薪资仅高于宜昌市最低工资标准，远低于公务员的工资待遇；其所从事的信息采集等工作相对简单，基本无技术要求。正因为存在这些明显的差异，因此将网格管理员定义为政府雇员确实有失偏颇。
其次，将网格管理员定位为政府雇员不利于网格化管理的发展。政府招录网格管理员的初衷是通过政府统一购买服务的方式为社区居民提供服务，便于城市基层社会管理，而如果将网格管理员定位为政府雇员则不利于这一目的的实现，原因是：第一，在服务需求上，我国现行的政府雇员制，主要是招录信息、金融、法律、国际贸易等专业性较强的行业的精英，以弥补普通公务员在此方面的欠缺，作为公务员制度的辅助。而网格化管理中仅仅是需要一定的人员从事信息采集等具体工作，简单机械，技术含量较低，在服务需求上与政府雇员制有着截然不同的要求。第二，在人事管理上，网格管理员的直接管理主体是网格管理监管中心，包括招考录用、定岗定责、日常管理、业绩考核等。虽然网格管理员的工作地点在社区，但网格管理员实际上不是对社区负责，而是对网格管理中心负责。而政府雇员的管理主体一般就是其供职的单位。第三，在财力支持上，众所周知，政府雇员因具有较强的技术专长且有丰富的工作经验，从而享有较高的工资待遇，政府则需付出较大的财力支出。网格化管理要求拥有相当数量的网格管理员，如按照政府雇员的要求招录网格管理员，则需要的财力、物力较大，将给政府财政带来一定的经济负担。
（二）公务法人制度的引入
公务法人概念为德国行政法学家奥托·梅耶尔首创，最初称为公营造物，其将公营造物界定为“公营造物系掌握于行政主体手中，由人与物作为手段之存在体，持续性的对特定公共目的服务”【10】。后被我国学者译为公务法人，有学者认为，公务法人是“在国家与地方行政机关以外的，享有一定的独立性，并承担公共事务职能的法人组织体”【11】。公务法人作为社会行政主体，受行政法的规范和调整，其享有一定的履行公共行政职能的行政权力。较之我国的其他行政主体，公务法人有如下特征：其一，公务法人为行政主体所设置；其二，公务法人为达成一定的公共服务目的而设置；其三，公务法人具有独立的管理机构及法律人格，能够独立承担法律责任。在我国，公务法人的范围主要包括：邮局、公立学校、图书馆、医院、疗养院以及各行业协会等。
公务法人制度为破解网格管理员身份困境提供了一种可能的途径，即建立一个公务法人性质的机构，由其全权负责网格管理员的管理和服务工作。现从如下方面论证：
首先，制度设计的合理性问题。我国在城市基层社会管理上实行居民自治制度，作为一种社会事务，自治过程中产生的问题首先应当由社会力量解决。公务法人作为一种社会行政权力的载体，具有提供公共服务、行使管理公共事务的职能，是社会在自治范围内自我服务、自我管理的制度性工具。如成立一个公务法人组织，将网格管理员统一纳入该组织进行管理，形成专业的社区服务团队，运用社会资源向社会输送服务，这将与社区自治制度达成最佳的组合。公务法人制度的设想是在居民自治制度的框架内鼓励社会进行自我管理和自我服务。与国家行政权力下沉、通过自上而下的社区干预管理理念不同，公务法人制度能实现在不干预居民自治的前提下向社区输送服务，实现社区自治，提高社会服务能力。因此，建立专门的公务法人组织统筹网格管理员事务“名正言顺”。
其次，制度设计的效率考量。较之于政府机构的多层级、低效率，公务法人结构简单、专业性强，其运行效率明显高于政府自上而下的管理模式。设立公务法人组织，把网格管理员纳入专业化组织进行管理，将能够破解网格化管理制度运行中出现的一系列问题，并对网格管理员的选拔、激励、考核、辞退等机制进行科学合理的设计。专业的管理、合理的制度设计无疑将大大降低行政成本，提升网格管理员提供公共服务的水平，有利于提高公共资源的利用率。
最后，制度设计的可能性问题。虽然公务法人目前还没有引入我国，但近年来我国学术界对该制度的研究方兴未艾，理论成果日趋丰富完善，加之对国外国家公务法人制度理论和实践成果的借鉴，在理论上已无障碍。在我国的法律实践中，行政机关以外的承担公共服务职能的组织现在均被称为法律法规授权的组织，其性质与公务法人较为类似，有着相同的职权，如将法律法规授权的组织进一步规范，离公务法人制度的实现并不遥远。
关于落实公务法人制度的具体思路，首先在于构建一个公务法人性质的社会组织，并赋予其全权管理网格管理员事务的社会行政权力。就宜昌市网格化管理现行的组织体系来看，目前对网格管理员进行综合管理的是网格管理监管中心，在市网格管理监管中心下设街道办事处网格管理监管分中心和社区网格管理站，这两个机构对网格管理员也有一定的管理权限。如能建立一个公务法人性质的社会组织，可命名为“网格管理员协会”。“网格管理员协会”对网格管理员的选拔录用、工资薪酬、绩效考核、社会保障等方面行使管理职权，这不仅妥善解决了网格管理员身份困境问题，同时还使政府从目前的尴尬境地中解脱出来，并有利于网格化管理提高效率、完善服务、降低成本、优化管理。对于网格管理员协会，必须澄清如下问题：
1.关于“网格管理员协会”的组织性质，我们可以将其定义为行政管理组织和行业自治性组织的结合体，具体表现在两个方面，首先是“公务”，即行使法律赋予的社会公共权力并承担社会公共服务职能；其次是“法人”，即其具有法律人格，可自主行使权力并独立承担法律责任。
2.关于协会的职能，作为向城市基层社会组织提供服务的公共组织，网格管理员协会的主要职能是负责对网格管理员进行全方位管理，具体包括：组织和实施网格管理员的选拔录用，制定并实施网格管理员职业规范；负责网格管理员的考核；制定网格管理员薪酬制度；督促网格管理员完成工作任务等。同时，还应维护网格管理员的行业利益。
3.关于组织经费，现行网格化管理制度中，因网格化管理目的主要是为社区居民提供服务，保障公共权力，属政府职责之内之事，其经费均来自政府的专项财政拨款。故作为政府统一购买服务的服务方，网格管理员协会的组织经费理应由政府统一承担，即政府将现行的投入于网格管理员管理的所有经费交予网格管理员协会，由协会统一管理，统一提供服务，在政府与协会之间形成市场化的交易关系。
（三）网格管理员身份的重新界定
网格管理员实行公务法人制度以后，网格管理员直接面对的将不再是政府，也不再是居民委员会，而是公务法人性质的网格管理员协会。此时，网格管理员与网格管理员协会将形成雇员与雇主的关系，而网格管理员协会与政府是双向选择的契约关系（服务提供方与服务购买方），因此在该制度下网格管理员相对于政府仅仅是劳动的提供者，其工作业绩将成为获得报酬的唯一依据，并可依据市场竞争规则对其实行优胜劣汰。而网格管理员与居民委员会，从某种意义上二者并无直接关系，唯一存在联系的是网格管理员需依照“网格管理员协会的要求”在社区内从事网格管理工作，居委会只是其工作的场所。至此，网格管理员的身份将有一个全新的定位：网格管理员协会统一管理下的、在社区网格中专门从事信息采集和综合服务的基层社会工作者。实行公务法人制度后网格管理员的工作职责必须更加明确，并依据公务法人制度之要求建立良好的管理及保障机制。
将网格管理员定义为公务法人组织下的基层社会工作者，基于该制度的设计仅针对网格管理员队伍的身份，而并未触及网格化管理这一系统，网格管理员协会承载的政府有关网格化管理的职能并未转变，因此网格管理员个人的工作职能也与现行职能保持一致，依然是负责社区网格中的信息采集和综合服务等工作。但在责任的承担方面则有所变化，就现行制度而言，因网格管理员身份定位模糊，其责任承担问题也相对含糊，并没有专门的制度对其作出相应的规定，实践中也并无统一的标准，一般都是由网格管理员本人承担。公务法人制度一旦构建，因公务法人具有独立的法人资格，其性质决定了将由“网格管理员协会”独立承担法律责任，并且是行政责任——“凡是基于权力履行公共职能的行为侵害到其成员、雇员、管理、服务对象（相对方）的权益的，应承担类似行政机关的责任（行政责任）”【12】。而作为公务法人成员的网格管理员，则无须对外承担责任。当然，这并不意味着网格管理员无须承担任何责任，其也应承担内部责任。至于具体的规则，网格管理员协会有权独立制定，如处以降低工资标准或直接开除的处理行为等。由此看来，公务法人制度的构建不仅解决了网格管理员身份困境问题，还让网格管理员的法律责任更加明确。
解决网格管理员的身份困境，不仅要确保网格管理员身份的合法化、职责的明确化、实现网格化管理的连贯性、长期性，还需健全网格管理员管理及保障机制，让其有制度性的支持与保障。