1955年1月，鸠山在会见记者时，再度表明打算从贸易和交通入手，结束日本与中苏两国的战争状态。
《在与中苏复交上要掌握主导权／鸠山首相西下车中谈》，［日］《朝日新闻（晚刊）》，1955年1月11日。
此后，鸠山一郎在国会更明确地表明了新内阁对共产党国家的政策，即对苏联要尽快结束战争状态，恢复正常关系，对中国也要“极力改善贸易关系”。
内阁资料保存会编纂：《历代总理大臣与内阁》，［日］内阁资料保存会，1980年版，第508页。
他认为，东西阵营的对立是不利于世界和平的，“现在，信奉共产主义的大国的存在是一个不可否认的事实。我们不得不考虑这样一个思路：对这样的国家，可以在相互尊重对方国家主权，不把本国的思想强加于其他国家的基础上，打开正常的国际关系或经济交流的渠道，以此获益。”
内阁资料保存会编纂：《历代总理大臣与内阁》，［日］内阁资料保存会，1980年版，第508页。
至此，鸠山内阁对华方针基本确定下来，即承认中国的现实存在，但碍于美国的牵制及“日台条约”的束缚，不便立即着手恢复日中邦交，只能扩大人员与贸易来往的范围。较之吉田内阁对华政策，在置日中关系于日美关系的总框架内、维系日台外交关系、制造“两个中国”等方面，鸠山内阁基本上奉行吉田路线，两者区别不大。但在人员交流和贸易往来中，撤销某些人为的障碍，持积极态度并指派有关省厅进行带有官方性质的接触等方面，与吉田的做法有所不同。在这一思想的指导下，日本政府对中日两国的民间经济交流采取了积极支持的态度。这样，在鸠山执政时期，两国间出现相互来往的高潮期。
1955年4月，由29个亚非国家派代表团参加的亚非会议在印尼万隆召开。鸠山内阁最初对是否派团参加该会意见并不统一，重光外相基于对美协调的立场，认为既然美国不去，日本也不必与会；但鸠山首相等则主张日本不应该置身亚非国家之外，最终以首相决断的方式，决定派出以经济审议厅长官高碕达之助为团长的日本政府代表团赴会。会议期间，周恩来和高碕达之助两次秘密面谈，尤其4月22日上午的会谈长达近一个半小时。此间，对周恩来总理提出的应该以长期的观点认真考虑发展中日友好关系问题，高碕谈了如下的个人看法。第一，“现在日本还受着美国的控制，所以日本政府所做事情未必会悉如贵国政府期待。但为了有利于两国关系的改善，日本政府希望能从发展双边贸易入手；不仅日本政府，一般国民也是切盼进行贸易的”。虽然日本国民希望和中国实现邦交正常化，但“我国现在无论政治还是经济上，都没有得到完全的独立，还不能以自身的意志做想做的事情”。第二，日本已经和台湾方面缔结了和约，建立了外交关系。日本不能单方面废除“日台和约”，“这也是一个很大的障碍”；日本非常希望中国大陆和台湾“能成为一体”。
冈田晃：《水鸟外交秘话——某外交官的证言》，［日］中央公论社，1983年版，第50—53页。
高碕的上述表态，显然把美国的阻挠和“日台和约”的束缚归结为两国关系正常化的障碍。但是，除此之外，日本当时的国内因素也是使鸠山内阁在对华外交上出现左右摇摆的关键之一，即鸠山的民主党是以少数党地位执政的，组阁时民主党在众议院只有121席，约占总议席的四分之一，当时是靠了左右两派社会党的支持，鸠山才得以组阁，这种少数党的地位决定了它在突破原有的内外政策方面很难有所作为。
1955年8月，日本访苏议员代表团途经北京。中国通过该代表团向日本的民间团体提出了中国方面所考虑的通商代表外交官待遇的如下基本内容：1. 悬挂国旗；2. 代表机构的成员及其家属的生命、身体、住居、文献和书籍等不可侵犯；3. 代表机构成员不受刑事和民事的审判；4. 代表机构与本国和本国驻第三国的外交机关联系时可以使用密码等。日本国际贸易促进协会：《国际贸易》，第58号，1956年1月5日。对此，日本的民间团体表示同意并承诺在1956年力促政府予以批准，如果办不到的话，可考虑由日本国际贸易促进协会和国会议员促进日中贸易联盟进行间接保证。
世界知识出版社编：《日本问题文件汇编》第2集，世界知识出版社，1958年版，第180页。
同年8月17日，周恩来在接见日本新闻广播界访华团时表示，作为恢复邦交的开端，欢迎鸠山一郎首相访问中国，如果这不现实的话，鸠山一郎可以派他的代表前来访问。有的日本人觉得中国方面的态度显得有些急于求成，想尽快使中日关系正常化。对此，周恩来向记者指出，“问题不在于谁急谁不急，而在于应不应该促进中日两国关系正常化。中国政府之所以致力于改进中日两国关系，是因为这样做对中日两国人民有利，对远东和世界和平有利”。他还说，只要根据和平共处五项原则或者亚非会议的促进世界和平与合作宣言中的十项原则，“中日两国的关系就能够正常化”。《人民日报》，1955年8月17日。一个多月后的10月3日，周恩来在会见日本国会议员访苏团团长野沟胜、森岛守人等时，甚至表示希望“无条件”实现中日邦交正常化，可先通过日内瓦总领事举行大使级会谈。
根据上述基本认识，中国政府通过驻日内瓦总领事向日本政府提出由两国政府商谈关系正常化问题的建议。中国驻日内瓦总领事沈平奉命在给日本日内瓦总领事田付景一的公函中说：“为了促进中日两国关系的正常化，并有助于国际局势的继续和缓，中国政府认为中日两国政府有必要就两国贸易问题、双方侨民问题、两国人民互相来往问题和其他有关两国人民利益的重大问题进行商谈。如果日本政府抱有同样愿望的话，中华人民共和国政府欢迎同日本政府派遣的代表团在北京举行会谈”，请其将中国政府的建议转达日本政府。但是，田付景一在8月29日回函中对中国的建议却只字未提，只是强调希望中国政府以人道主义的精神解决日侨民和战犯问题。
世界知识出版社编：《日本问题文件汇编》第2集，世界知识出版社，1958年版，第38页。
10月19日，《人民日报》根据周恩来历次谈话的精神，发表了社论《努力促进中日关系正常化》，指出，随着第二次世界大战结束和战后十年以来国际局势的改变，“中国人民对日本的感情已经有了很大的变化”，因此中国愿意早日同日本建立正常关系。现在“在中日关系正常化的问题上，决定性的关键在于日本政府的态度”。《努力促进中日关系正常化》，《人民日报》，1955年10月19日。第二天，10月20日，中国驻日内瓦总领事沈平奉命再次致函日本日内瓦总领事田付景一，重申中国政府的建议，但回复仍然未置可否。11月4日，沈平再次奉命致函田付景一，阐明中国政府的立场和见解，内称，“中国政府认为，中日两国政府就促进两国关系正常化的问题进行商谈的时机已经成熟，并且相信，如果日本政府也具有同样的愿望，实现两国关系正常化的途径是可以找到的”，为此再次建议日本政府派遣代表来北京商谈。
世界知识出版社编：《日本问题文件汇编》第2集，世界知识出版社，1958年版，第43页。
11月20日，《人民日报》的社论又指出，“中日两国没有任何理由不在和平相处的原则的指导之下恢复正常关系”。《为建立中日两国友好睦邻关系而努力》，《人民日报》，1955年11月20日。这充分反映了中国政府的意向。然而，面对中国政府三番五次的积极呼吁，日本政府始终未做出正面对应。
日本政府虽然没有对此作出正式反应，但日本的驻外大使馆和新闻媒体很关注中国的上述言论，并将这些信息汇总到外务省。计有《现阶段中共的对日政策——郭沫若的中日互不侵犯论》、《关于中共呼吁树立对日友好外交关系问题的天津大公报社论之件》、《关于中共对日关系正常化问题的文汇报社论之件》、《论述日本和中国恢复正常关系的人民日报的社论》、《时代报评以和平共处五项原则缔结日中友好条约的周恩来的提案》、《关于对中共方面恢复邦交提案的报道之件》等。
日本外务省外交史料馆档案，A0133，第0022—0241页。
在日本政府犹豫和观望的情况下，1955年12月2日，《人民日报》发表社论，指出中日两国必须尽快恢复正常关系的两个理由，一是“为了远东和平的利益或者是为了使日本能够在亚洲发挥它的积极作用”；二是从民间交流的角度来分析，“由于中日邦交没有恢复，所有这些问题只能在民间团体的水准上解决，而且在执行上还常常受到阻挠。所以，在中日两国政府之间进行外交上的谈判，促进两国关系正常化，是进一步解决两国之间存在的各项问题的重要关键”。《日本人民促进恢复日苏日中邦交的重大努力》，《人民日报》，1955年12月2日。
1956年1月30日，周恩来在中国人民政治协商会议第二届全国委员会第二次全体会议所作的报告中再次正式建议中日两国政府就促进中日关系正常化问题进行商谈。对此，日本政府不但没有作出正面回应，而且公开否认中国政府的努力。日本外务大臣重光葵2月3日在众议院外务委员会的会议上说，“日本政府从来没有从共产党中国接到任何要求恢复外交关系的正式建议”。《众议院外务委员会记录》，1956年2月3日。
中国政府对日本政府的态度甚感失望，乃于2月11日发表了双方在日内瓦的所有来往信件，并于2月14日在《人民日报》上发表了观察家文章，予以批驳。《人民日报》，1956年2月14日。可见，重光葵的否认只是说明日本政府在当时的历史条件下，还不准备与中国接触的立场。
1956年12月12日《日苏共同宣言》的生效标志着日本和苏联关系正常化的实现。既然日本可以与社会主义国家和平友好，那么，在中国看来，日苏关系正常化之后，中日关系正常化的问题应该提到头等重要的位置上来了，所以，当时中国依然没有放弃努力。
关于中国政府为什么在50年代积极致力于改进中日两国关系，急于实现中日邦交正常化这一问题，虽然中国再三表示这是“因为这样做对中日两国人民有利，对远东和世界和平有利”，同上书，1955年8月17日。但是从具体情况来考虑还有更加深刻的原因。第一，1952年6月至1957年上半年，中日民间经济交流以及国民之间交流活动的顺利发展，特别是鸠山内阁和石桥内阁时代对苏联和中国政策的变化以及自主外交的展开，使中国增加了对日迅速展开政治外交的信心。第二，为了配合苏联的外交政策。1954年10月12日，中国和苏联发表了对日本关系的联合宣言，表示愿意采取步骤，使彼此同日本的关系正常化。虽然中国也知道在关系正常化方面，日苏要比日中容易，但中国还是与苏联采取了同一步调，1955年10月周恩来表示愿意无条件恢复中日正常关系的时候，苏联和日本的代表正在伦敦就关系正常化问题举行会谈。关于这一点，日本政府也分析说，现阶段中共的对日政策中，“所言与日本树立正常关系之事可以被看作是中苏两国对日政策的一环”。
日本外务省外交史料馆档案，A0133，第0005—0007页。
第三，中国急于希望与日本树立外交关系的目的，“与苏联一样，试图使日本在东西两大阵营之间中立化，以此来分散自由国家（指西方阵营诸国）在远东的力量，特别重要的是它可以粉碎前一段盛传的中（台湾）、日、韩三国结成东北亚联盟的计划”。
同上书，第0248—0249页。
那么，鸠山内阁为什么对中国政府的提议没有做出积极的反应呢？从客观上讲，不外乎有国际和国内两方面的原因。就国际方面而言，主要来自美国阻挠中日接近的压力，国内方面主要是当时日本政局尤其是自民党内政治状况对鸠山的影响。但就鸠山本人而言，无论与苏联复交，还是与中国开展贸易，都只不过是其外交策略而已，鸠山内阁成立伊始的1954年12月10日，鸠山的如下谈话，才是真正的内心想法：“我说过对中共和苏俄贸易有何不好？据说美国对此深感不安，实际上丝毫都无顾虑的必要。要是美国了解我的主张，其顾虑自然就会消失。为避免目前世界人类所恐惧的第三次世界大战，最好多与共产圈从事有无相通的交通与贸易。将共产主义一概视为敌人而不跟他们交通或贸易，反而会诱发战争，若要彼此相安无事，最好是加强彼此的交通与贸易。美国要是能了解我的想法，一定不会发生误解。”
施嘉明编译：《战后日本政治外交简史——战败至越战》，台湾商务印书馆，1979年版，第115页。