网络媒体与公共决策的理性
陈堂发
摘要：在网络媒体以多样化的方式作为社会结构的功能性要素存在的媒介化社会，政府决策活动的公共性已更多地依赖基于网络自由表达而聚合了众意的社会公意的牵引。倚重网络社群的力量，借助网络与传统媒体的互抬效应所产生的持续强势舆论，网络媒体的“意见领袖”作用能够超越新闻事件自然平息或人为强制性平息的瞬时性影响。鉴于网络技术所决定的传播参与者的一系列社会特征，网络媒体在充分而自由地表达民意方面较之传统媒体有着更大的话语权空间。政府注重对互联网的利用和网络民意对政府行为及其决策的影响已经成为一种事实与趋势，网络民意以更敏锐的方式调试政府决策的公共性机制。而公共决策的要旨并不全在机械式地吸纳情绪搅动的网络民意，决策的价值理性追求使得网络言论只能作为决策的一种依赖程度不同的参考，而非支配性的意见。
关键词：网络媒体，公共决策，政府议程，政策论辩，互抬效应接受民意调查、参加听证会、向人大代表和政协委员反映情况、个人或群体信访等途径都有可能影响到政府的决策行为，但在大众媒介尤其是网络媒体已经成为社会结构的功能性要素而存在的媒介化社会，政府政策行动的公共性趋势已经更显着地依赖大众媒体的表现。
与传统社会形态下的决策活动相比，借助媒体的知政与意见表达，使得政府的任何一项决策行为都不得不面对聚合了众意的社会公意的牵引。对政策主体外的多元利益主体的诉求予以审慎而又敏锐地回应，已经不再是政府单方面是否乐于选择的问题，而只是接受程度的不同而已。作为高敏度的雷达与高频率的放大器，网络在监测、扩散利益冲突与社会问题方面已具有不可替代的功能。而公民在自身合法权益遭受侵害时，借助网络予以快速反应与自卫的效能方面也无与伦比。
诸多由网络舆论推动的决策案例表明，网络与传统媒体的互抬效应所产生的强势舆论具有重要的作用。就传统媒体的“意见领袖”作用与网络媒体相比，最大区别在于前者的影响力容易随着新闻事件的自然平息或人为强制性平息而逐渐消失，后者则能够倚重网络社群的力量，稳固并放大自己所代表的民间声音，持续不断地对政府决策产生影响。这也是目前网络媒体产生影响较大的舆论事件总是和传统媒体及时介入密切相关的主要原因。当某一社会性事件或议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会及时介入。反过来，传统媒体对有些事件的报道也可能在网络上迅速扩散其影响，使它迅速变为公众议程的一部分。网络媒体与传统媒体交互作用，很难区别是网络还是传统媒体真正推动和引导了舆论。“孙志刚事件”是两者有效互动较早的一例。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报道，仅在2000年至2001年两年间，这样的报道就有6则之多，但都没有引起太大的反响。孙志刚被打致死一事在“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布，这则消息引起了《南方都市报》记者的注意，该报率先对此案进行了披露，其他媒体纷纷转载。网络借助传统媒体的舆论，形成更强大而持续的民意压力。如果没有网民的推动，这一事件也许会像以前一样很快归于平静。
中国已经进入一个城镇生活中的网络使用普及时代，网民的总人数已达2.98亿，位居世界第一。作为互联网基本功能的信息渠道功能，已经被中国的网民广泛使用。一项调查显示：76.3%的网民主要信息渠道是互联网，互联网位居网民信息来源的第一位。90.4%的网民表示，需要信息时首先想到的就是去互联网上寻找。76.3%的网民承认，重大新闻一般都是首先从互联网上看到。基于网络表达社会化的趋势，对于那些明显违背公众意愿的行为举措，已经没有人可以无视网络发酵以及与传统媒体互动所引发的社会舆论压力的分量。如2008年4月中旬，奥运圣火在巴黎传递过程中受干扰，由于法国零售商家乐福的股东之一资助达赖集团，发端于网络、传统媒体广泛介入的抵制法国货的民众情绪，因为法国媒体的傲慢反应，使得网络情绪变为现实的抗议行动，北京、昆明、合肥、武汉、大连、东莞等地先后出现抵制家乐福的抗议活动（《家乐福风波全记录》，2008）。
我国网民基本集中在18~45岁，这一部分人恰恰是社会中最为活跃的人群，具有很强的思考、参与能力与愿望。网络媒体的最大特征就是开放性，网络上每个发布信息与意见的网民就是一个没有执照的媒体机构，个人所发出的有社会公共价值的信息可以在很短时间产生惊人的舆论影响力。被数字化的信息可以被无限复制、长久保存，传递与获取信息的成本可以无限降低，人们获取信息的机会更为均等。而身份隐匿使得网民参与的社会地位是平等的，有助于消除既定社会中既有的偏见和歧视，而对真相的揭露与个人对抗性意见的表达也提供了保障机制。网络的强互动性与虚拟性还使得网络社群极易形成，在意志表达方面结盟。“民主是对深深期望得到体面对待的人的回应。民主是人类出自天然本性的期望，期望人人对他们各自的命运都有发言权。”网络媒体以可以实践的方式实现了这种愿望。《劳动法》、《婚姻法》、《劳动合同法》、《个人所得税法》等的修订，带薪年休、传统节日法定化等政策的酝酿与形成过程中，网络对于普通民众意愿的表达都发挥了主渠道作用。
正是鉴于网络技术所决定的传播参与者的一系列社会特征，网络媒体在充分而自由地表达民意方面较之传统媒体有着更大的话语权空间，政府注重对互联网的利用和网络民意对政府行为及其决策的影响已经成为一种事实与趋势。如2005年3月，西安市政府举行了一场特殊的汇报会，听取汇报的是9名曾通过网络批评政府的网名代表。7名市级领导和20位区、局官员就网民评出的“2004西安发展十大教训”通报了政府整改工作的结果。“政府敢于将本次整改措施和方案全部在网上和新闻媒体上发布，让公众评议并监督，本身已经说明政府整改不是作秀。”一些网民这样评价（《网络民意催生西安执政新风》，2005）。2002年11月，一网民在人民网和新华网的BBS上发表两万字的文章《深圳，你被谁抛弃？》，对深圳城市发展道路提出个人的一些看法。2003年7月，中央调查组就深圳发展定位问题咨询各界意见，该网民与另一位“意见领袖”成为仅获邀请的两位民间人士（《民意型决策时代》，2006）。
近年来，网络媒体成为一些地方政府民意搜集与民智表达的重要途径。2008年春节期间，广东省委书记汪洋和省长黄华华通过省内主要新闻网站发布的《致广东网民朋友的一封信》表示：面对罕见的雨雪冰冻灾害天气，许多网民提供了很好的意见和建议，“成为支持我们决策的重要基础”。“对于共同关心的话题，我们愿意和大家一起‘灌水’；对于我们工作和决策中的不完善之处，我们也欢迎大家‘拍砖’。”（《广东省党政领导致信网民：“愿意成为大家的网友，求计问策，接受监督”》，2008）南京市政府为了拉近与群众之间的距离，决定从2008年5月起市长、副市长定期与市民网上对话，原则上每两个月进行一次，每次对话就一两个社会热点话题，直接听取市民意见，对群众集中反映的问题，尽快拿出解决对策（《新华日报》，2008）。《决策》杂志2008年1月进行的一项“领导干部信息来源渠道问卷调查”结果显示：在回答“哪种信息渠道最重要”时，50%的领导干部选择了网络，25%的人选择公文会议，其余分别选择报纸、电视和调研。
其中40岁左右的领导干部有60%选择网络。在获取社情民意相关信息时，领导干部更多选择调研和群众来信来访，其次是网络和报纸、电视等。调查结果还显示了受访者对传统渠道和新兴网络渠道同时接受的特征：有50%的受访者对传统媒体的选择在30分钟至1小时，其他人则超过了1小时；而有62.5%的人对网络的选择在30分钟至1小时，其他人在30分钟以内。而2004年的一项调查结果显示，当时领导干部了解信息最主要的途径依次是报纸、电视、公文会议和调研，其中把报纸作为最主要信息源的领导干部超过了50%，读报时间也大都在半小时以上（《领导干部信息来源调查：网络信息渠道成主流》，2008）。2003年10月，第一家由政府建立的论坛——“邯郸论坛”为百姓与政府直接沟通提供了平台。之后，网络媒体成为许多地方政府与百姓对话的一种渠道。网络民意调查也为问情于民、问计于民开辟了一条经常化的便捷渠道，2005年7月，首家民意访问网站在青岛市开通。人民网强国论坛、新华网焦点网谈和新华网评、西祠胡同、中华论坛、中青在线的中青论坛、天涯社区、深圳论坛、新浪论坛、杭州网论坛、福州都市论坛等已经成为民意聚集的公众场所。尤其在每年的全国“两会”及省、市“两会”期间，互联网作为政府与民众社会直接沟通的公共平台作用更为凸显。
网络媒体与传统媒体话语力量互补而推动公共决策的事件近年来出现过数起，民意以更敏锐的方式调试着政府决策的公共性机制。
2006年6月，网上曝光郑州惠济区“世界第一区政府”豪华办公楼，引起中央有关部门重视。2007年4月，中央纪委、国家发改委等七部委联合下发了《关于开展党政机关办公楼等楼堂馆所建设项目清理工作的通知》，要求各地坚决刹住违规建设楼堂馆所之风。国务院办公厅通报了河南省濮阳县、山西省粮食局、兰州市财政局、山西忻州煤矿安监局等单位严重违规超标建设办公楼等的情况。6月，中央派出联合检查组，对有关省市结合中央要求开展的清理情况进行检查。
将农村社会管理与基层政权管理问题提上政府日程的山西“黑砖窑”事件的查处，亦得益于网络媒体的有效表达。2007年6月5日，大河网“大河论坛”出现题为《罪恶的“黑人”之路！孩子被卖山西黑砖窑400位父亲泣血呼救》的求助帖，两天后此帖被“天涯论坛”转发，6天点击率58万人次，回帖3000多只。6月12日，大河网的点击率也超过31万人次。6月7日，山西新闻网刊登报道《山西黑砖厂工人过着“奴隶”生活》，山西洪洞县砖窑成为全国各级媒体关注的焦点。6月14日，国家领导人胡锦涛、温家宝、吴官正、李长春等作出重要批示。6月17日，省长于幼军主持召开全省“打击黑砖窑主、解救被拐骗民工”专项行动领导小组会议，发布《公共事件和具有重大社会影响事件的意见》。6月20日，国务院召开常务会议听取专项汇报，要求在全国范围开展检查，整治非法用工、打击违法犯罪行为。自6月15日至7月24日，全国共查处非法砖瓦窑3092户，涉及用工近7万人，劳动保障部门立案查处444件，责令用人单位补签劳动合同7万多份，督促用人单位为2万名职工办理了社会保险，补缴社会保险费1595万元。
山西省吸取事件教训，共推出了《山西省农村地区劳动用工监督管理暂行规定》、《山西省人民政府关于进一步做好城乡社会救助工作的意见》、《山西省人民政府关于加强劳动保障监察工作的意见》等11项地方法规和制度文件，以期建立完善农村地区社会管理和公共服务的有效监管机制。2007年7月，在总结“黑砖窑”事件时，山西省原省长于幼军说，其中一个重要原因和教训就在于，有关部门领导没有敏锐把握网络媒体的舆论动向，官员对网络信息传播渠道的漠视间接导致了事态的进一步恶化（《领导干部信息来源调查：网络信息渠道成主流》，2008）。
网络在充分、自由而真实地表达民众意见并迅速形成社会性的舆论方面的确有着不可低估的能量，但公共决策的要旨并不全在机械式地吸纳可以彰显的民意方面，决策的价值理性追求使得网络言论只能作为决策的一种依赖程度不同的参考，而非支配性的意见。一些学者对此有过类似的表达：“网民是一个特殊的群体，但中国更大的利益群体在网的外面，多数的农民、民工都不在网上，不是网民能够代表的，所以网民不能以民意代表自居。政府也不能光看网上的东西，不能仅以网上的舆论来左右自己的政策。”（《樊纲：不能让网上的言论左右政府的政策》，2006）由于网络的过度开放性与自我主体性，无论引发网络舆论的客观事件如何真实，网络舆论因为过多夹带了远离客观事件的网民个人发挥的意见，而使其带着一些偏激的情绪，而在目前社会阶层之间差距拉大的情况下，情绪搅动的“民意”非理性有可能表现得更加明显。为了保障这种新的民主生活方式，决策者设置了正式的代议机制作为缓冲，政府决策与网络舆论间有正式的代议机制作为中间人。正如有评论者所言：民意必须通过议会的渠道，形成具有法律效力的意见，并最终影响政府的政策，这才是一个健康的过程（《网络民意影响决策有多可怕？》，2006）。