徐林
一、引言
现代城市管理是以城市基础设施等公共物品为重点对象，以发挥城市综合效益为目标的综合管理。城市管理是一种管理工作，其最根本的任务可以说就是在城市中创造良好的物质、文化环境，使居于其中的人们愉快地工作和生活，从而实现城市社会、经济可持续发展的目标。现代城市管理理论的研究，已经普遍认识到沟通理论与实践的桥梁是建立城市管理的指标体系，指标体系可以为城市管理的决策提供量化的科学依据。国内外成功的管理实践非常强调合理的城市管理评价体系的建立，是实现城市管理科学化的重要环节。
城市的管理水平与人们的生活满意程度密切相关，是构建和谐社会的重要组成部分，“绩效管理和评估是从对领导负责向对社会公众负责的转变，它强调了政府自身的公共责任：绩效管理和评估是从政府管制功能向服务功能的转变，它调强要服务于社会公众。”一个完善的综合指标体系可以很好地衡量城市管理的水平，从而更好地提高管理绩效。
从20世纪70年代开始，美国、英国等纷纷掀起了政府改革运动，这些改革运动可以被称作是新公共管理运动，并将明确的绩效标准与衡量指标作为“新公共管理”的内涵之一。其措施的根本目的就在于寻求与发展一种新的公共责任机制，使之既能提高政府管理的效能，又能加强公共责任，进而提高公共服务质量和社会公众的满意程度。这些都在实践上促进了公共管理大量地采用科学的管理理论和方法。
在城市管理中引入新公共管理理念，目的在于克服传统城市管理的弊端（财政不足、公共服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界变化作出灵敏反应等），提高城市管理的综合效益，实现城市的可持续发展。70年代后一些发达国家在管理中率先应用数量方法提高决策水平。管理方法学派认为城市管理是靠各种科学管理的方法作为管理的工具，而发挥管理的效能。美国城市公共管理理论认为，高效的政府应借鉴成功的企业管理理念和方法。他们把一些科学的企业管理理念和方法，如客户导向、全面质量管理、成本/效益分析、绩效评估、横向合作等引入城市公共管理领域，注意借鉴知名企业高效率经营管理的成功经验，这对提高政府的工作效率和效果产生了积极的促进作用。发达国家的这些公共管理理念和思想对我们科学地管理城市具有重要的借鉴意义。
杭州市是国家环境保护模范城市，2001年获得“联合国人居奖”，是全国重点风景旅游城市和历史文化名城。随着人口规模的不断扩大，城市化、工业化进程的不断加快，城市建设出现一系列问题：如生态环境恶化、水资源短缺、交通拥挤、住房紧张、基础设施落后等。这一系列问题给杭州市城市管理工作带来了新的挑战。随着市政、市容建设的压力越来越大，杭州市的城市管理工作也将面临着很多需要解决的新问题。
近几年杭州市政府一直非常重视城市管理，不断加大城市管理的投入，已经取得良好的效果，但是对资金投入的绩效、投入方向与结构等问题还缺乏一个相对科学的评估体系。随着城市管理资金投入规模的加大和城市管理职能的日益多样化，管理部门如何丰富资金来源渠道，如何科学地确定城管资金的投向，如何科学地评价城市管理的绩效，成为城市管理部门急需解决的问题。
2003年至2004年，杭州市政府城市管理办公室与浙江大学经济学院合作进行了杭州市城市管理投入绩效和评价体系的课题研究。课题组通过理论分析与问卷调研，构建了城市管理绩效评价的综合评价系统，为城市管理有关部门提供相应的决策依据。
二、杭州市城市管理工作考核体系的构建
1.城市管理目标理念
对应于城市公共事务的三大领域，城市管理的基本原则可以归纳为经济（Economy）、公平（Equity）、生态（Ecology），即城市管理的“3E模型”，它包括三大原则：经济效益原则、社会公平原则、生态和谐原则，即通过可持续的城市管理把城市引向经济繁荣、社会公平、生态友好的状态。三者之间相互依存、紧密联系，包含了以下目标理念：促进经济增长，体现经济效益；城市协调发展；改善人居环境，提高居住舒适度；体现社会公平，包括地域社会公平和代际公平。城市的生存和发展是千年大计，在有限资源的条件下，需要通过科学的管理，既满足现在居民物质文化不断提高的要求，又要为城市今后的发展留有余地。在制定城市经济发展战略时，必须对近期建设和长远发展作统筹考察。
2.杭州市城市管理的工作职能与考核指标框架
杭州市人民政府城市管理办公室（以下简称市城管办），是根据杭州市委常委会〔2003〕15号会议纪要精神组建的，为市政府城市管理工作的主管部门。杭州市城管办的工作职责大体可以分为四类：①市政：包括道路、桥梁、河道的养护，以及道路照明、广告宣传标志牌的维护等。②环卫：包括城区道路、厕所的清扫、保洁，以及垃圾、粪便的清运、焚烧等。③绿化：配合绿化办做好城市绿化工作，以及对绿化植被的养护等。④公用事业的监管：包括对城市供水、西湖风景区地下水资源的保护开发、燃气热力的供应，以及公共交通运输这类行业的监管。
多年来，在我国地方政府绩效评估的主体方面，存在着单一化、片面化的弊端。“从评价的参与者来看，政府绩效存在评价主体缺位的误区”，许多地方评价主体仅限于政府内部，“缺乏代表机关、立法机关和社会部门的评价与控制，存在着单向性和不平衡性”。我们认为在政府绩效评估方面，应建立多重评估机制，更重要的是引进政府管理和服务对象及社会公众的评估，因此，根据城市管理的目标理念，结合公共绩效管理理论，充分考虑到城市管理的控制因素：包括管理结果因素、管理职能因素和管理过程因素。我们将指标分为两大类：绩效管理指标和过程考核指标。其中绩效管理指标包含了满意度指标和职能指标。满意度指标对应着对管理结果的反馈，职能指标对应着对管理部门能力的评价；过程指标强化的是对管理过程的监督约束。
3.指标选取的原则与指标体系
（1）杭州市城市管理考核指标体系的建立基于以下原则：
第一，关联性。本指标体系所选择的每个指标值至少能够在一定程度上、一定时期内，近似地反映城市管理绩效的某一方面的某些基本特征。或者说，每个指标只能从某一特定角度反映城市管理绩效的程度。
第二，可度量性。所选择的指标必须是可度量的，而且能够取得实际数据。有些指标虽然在理论上可行，但缺乏数据来源，或虽能取得数据，但可信程度较低，这样的指标宁可暂缺，以尽量避免以主观判断代替客观度量。数据主要来自各类不同的统计指标，在缺乏统计数据的情况下使用调查数据，个别情况辅之以专家评估。
第三，可比性。从城市发展的实际情况出发，自行选择指标尽可能突出城市转型时期的特点，使指标设置既符合城市间的可代表性和通用性，又要体现城市管理绩效是一个世界性和历史性的动态发展过程，使指标具有相对可比性，从而提高指标体系的使用范围。
第四，导向性。所选择指标既要从城市的现实出发，考虑数据资料的可获得性，又要从城市的发展趋势出发，考虑指标的先进性，力求使每个设置指标都能够反映城市管理绩效水平的本???????????中质量和顾客满意度被置于首要地位质特征、时代特点和未来取向。