初期的庄园
庄园制是中世纪日本土地制度的重要特征，但是其萌现却是在8世纪。日本的律令制汲取了中国均田制的口分田制度，通过班田收授（略称班田制），将国家所有的水田作为口分田，分给民众耕作。受田者终身可以耕作所分的口分田，但是不能世袭，受田者死亡后，其所有的口分田要在班年之时交公，以便重新班给他人。随着人口的逐渐增多，可以用于班田收授的田以及灌溉设施渐显数量不足。为了增加耕田的数量，律令制国家开始循序渐进地推行鼓励开垦荒地的政策。和铜四年（711）十二月，一般百姓只要事前得到官方的许可，即可开垦空闲地。养老六年（722）闰四月，朝廷命令诸国国司、郡司征发人夫，课役10天，目标是开垦出膏腴之地、良田一百万町。开垦时所需的口粮和工具也由官衙提供，对于不积极响应开垦的国司、郡司，立即解任。同时，对于开垦荒野、闲地并收获杂谷的百姓，朝廷实行奖励措施，例如，如果新垦地收获杂谷3000石以上，赐勋位六等；3000石以下、1000石以上，免除课役，若位阶已是八位以上者，加勋一转（计算勋功的单位）等。
养老七年（723）四月，朝廷为了进一步激发人们开垦新田的积极性，推出“三世一身法”，即如果开垦者在开垦新田时，新建了灌溉设施，则开垦者的三世代（本人、子、孙，或者子、孙、曾孙）拥有对新垦田的使用权和收益权；如果新垦田利用旧有的灌溉设施，那么对新垦田的使用权和收益权只限于开垦者本人，其死后，垦田要交公。天平十五年（743）五月，朝廷对“三世一身法”做出了修正，即对垦田实施任其为开垦者的私有财产，永不收公的政策，这一法令被称为“垦田永年私财法”。
“垦田永年私财法”在宣告垦田作为私有田永不收公的同时，还依据品位、阶位，规限贵族、官人们拥有垦地面积，其中五位以上的贵族为500町~100町不等。“垦田永年私财法”实施以后，人们竞相开田占地。“垦田永年私财法”规定，开田占地者要事先向国司申请，得到许可后才可以占地开垦。因此中央贵族、寺院凭借着自己的财力优势，与国司、郡司结合，占有了大量的未垦地，呈现出大土地私有化的趋势。在垦田占地的大潮流中，不仅是贵族、寺社等，而且皇室也在不断地扩大自己的私有田，敕旨田的设立就是典型事例。敕旨田也称敕旨开田，是根据天皇的敕旨开垦出来的田，多以空闲地、荒废地为开垦对象。尤其是9世纪以后，敕旨田遍布诸国，开垦的费用从国司管理的正税中拨付。敕旨田也是不输租田，其收益全部归属皇室独自拥有。与此同时，亲王、内亲王等皇族被赐予荒废田、空闲地的事例也是屡见不鲜。
对于大土地私有化的趋势，朝廷屡屡采取措施加以抑制，例如天平神护元年（765）、宝龟三年（772）、弘仁三年（812）、天长元年（824）都曾先后发布禁止权势之家竞占田地的命令，尤其是延喜二年（902）三月，醍醐朝廷更是宣布停止敕旨开田并诸院（太上天皇的家政机构）诸宫（皇太子以及皇后、皇太后、太皇太后的家政机构）及五位以上买取百姓田地舍宅、占请闲地、荒田，禁制诸院诸宫及王臣家（王族及三位以上的家政机构）占固山川薮泽等命令。但是从各代朝廷不断发布命令这一事实可以看出，朝廷的禁止见效甚微，庄园依然在不断地发展。根据《小右记》的记载，在11世纪初，“天下之地悉为一家领，公领无立锥地欤”。根据嘉承二年（1107）正月二十五日的官宣旨，12世纪初的纪伊国，所管辖的7个郡中，有6个郡是“每郡十分之八九已为庄领，公地不几”。
随着大土地私有化的形成，劳动力是庄园经营不可或缺的必要前提。8~9世纪的庄园多是以未垦地的占有及其开垦、耕营为出发点而形成的垦田地系庄园，因此庄园领主必须招集劳动者进行开垦田地及耕作。由于无人耕作而荒废的庄园时有所见。
初期庄园的劳动力的主要来源之一是“浮浪”者。律令制下的班田农民，除了交纳田租以外，还被课以沉重的人头税和劳役。因此，不堪忍受国家繁重赋役的人就会离开户籍所在地，逃至他乡，这些人在其原籍地，被称为“逃亡”者，而在其逃至的现住地，则被称为“浮浪”。最初，律令制国家对逃亡·浮浪者采取严厉的措施，一旦被抓获，都要被遣送回原籍地。然而随着逃亡、浮浪的人日益增多，朝廷也在不断地调整对应政策。养老五年（721），朝廷宣布，根据浮浪者本人的意愿，愿意返回故乡的人，送其返回原籍地；不愿返回或者无法返回原籍地（已被取消户籍）的浮浪者，则把他们编入现住地的籍帐中。天平八年（736），对养老五年的做法加以改进，不是把浮浪者编入其现住地的籍帐，而是将浮浪者的名字单独登录在特殊的名簿上，并依照该名簿对浮浪者课征人头税与苦役。延历四年（785），再次重申天平八年的政策，将浮浪者单独编制名簿（浮浪人帐）。对于身无定处的浮浪者来说，没有口分田，仍然被课征调庸及苦役，处境十分艰难，为了逃避课税，许多的浮浪者逃至各地的庄园领主之下，成为庄园的劳动力。
9世纪以后，朝廷对浮浪者采取了默认的态度，例如贞观十五年（873），大宰府管内诸国实施班田之际，没有土人（本地人）与浪人（浮浪人）之分，一律班田。庄园内的浪人也得到官方的认同。元庆五年（881）三月，阳成天皇敕令，清和院（已故清和太上天皇的家政机构）所领的近江国大浦庄垦田28町5段189步施舍给延历寺，庄内的浪人同时被寄予寺院，并且命令近江国司负责此事。11世纪以后，有关庄园招集浪人耕作的文献史料更是俯拾即是。例如，万寿元年（1024），石清水八幡宫护国寺领美浓国泉江庄，由于前年的疫病流行，庄内的人都死亡，庄田荒废，所以向国衙请求允许其召募“他国之人民，开发庄田”，并得到了国司的同意。又如，永承七年（1052），东大寺领越后国石井庄的庄司（庄园的经营管理者）大法师兼算刚到庄园，来自邻乡的古志得延，向兼算呈上名簿，成为田堵（承包庄田者）；古志得延以一定的利息（地子）将种子农料贷给从邻国招募来的浪人，耕作开发了20余町庄田。这一事例反映了庄园的开发从庄园领主的直接经营方式向承包给富裕农民的方式演变。
随着皇族、王族、贵族以及寺院的庄园内的浮浪人增多，给律令制国家中央财政带来的直接影响就是赋税收入的减少，“浮宕之徒集于诸庄，假势其主，全免调庸，郡国宽纵，曾无催征，黎元积习，常有规避”。针对这种状况，律令制国家的课税体制也随之发生变化。
赋税体系的变化
律令制的赋税体制中，所征收的调、庸是人头税，课丁数的增减直接影响律令制国家的财政收入。9世纪以后，课丁数逐渐减少。以备中国下道郡迩磨乡为例，天平神护年间（765—767），该乡登录在籍的课丁数为1900余人；贞观年间（859—876）的初期，减至70余人；宽平五年（893）前后，就只有老丁2人、正丁4人、中男3人；至延喜十一年（911），课丁数甚至少到“无有一人”。课丁数显著减少的主要有两个原因：一是沉重的赋税负担致使大批班田农民的逃亡；二是国司在籍帐上虚报课丁数。平安时代以后的户籍中，多为女性、耆老，男丁是少而又少。以现存的延喜二年（902）作成的“阿波国板野郡田上乡户籍”为例，该乡的绝大多数人家，主要是女性和耆老。如有的户共261人，课丁数只13人，不课丁数248人（男19，女229）；有的户共46人，课丁数5人，不课丁数41人（男2，女39）；有的户共97人，课丁数4人，不课丁数93人（男10，女83），等等；其中，耆老最高年龄，多为80岁以上，百岁以上的老人有数人，最大者甚至达到111岁。这样的高龄社会，在古代几乎是不太可能的，虚报的成分比较大。
课丁数的减少，无疑使得律令制国家的按人头征调赋税的体制渐失功效作用。为了保障国家的财政收入，律令制国家不得不改变赋税征收方式，将调庸等税的赋课对象，从人头移向土地。
赋税的征收单位由人头转向土地，是一个渐进的过程。弘仁十四年（823）二月，大宰府因管内“频年不稔，杂以疫病”，为了确保税收，朝廷准允了大宰大贰小野岑守向朝廷提出的在大宰府管内的9国，设置公营田租佃的提案。当时，大宰府管内的9国共有的口分田65677町、乘田10910町，从中抽出口分田5894町、乘田6201町良田作为公营田，由官衙直接经营，征役徭丁耕种，并支付徭丁的报酬及食粮，以正税（保存在诸国·郡的正仓中的稻谷）充稻种；秋收以后，公营田收获颖稻5054120束，除去返还稻种、支付徭丁报酬及食粮、修理沟池、官舍费用、调庸费用等支出，共3973699束以外，其所余1080421束皆纳入官库（正仓），成为大宰府的地方财政收入。耕作公营田的徭丁，其调庸是被“免除”的，即由公营田收获中的调庸费用抵充，购入调庸之物贡进中央。
公营田的设置，作为重建灾后大宰府地方财政的措施，最初规定只试行4年。可是，大宰府管内的肥后国，却一直延续地设置公营田，其理由是“浇季之民穷弊殊甚，若无营田之利润，必阙调庸之输贡”。公营田的利润成为调庸贡纳的前提，显然在保证中央财政和地方财政方面，公营田起到了一定的作用。但是应该看到，公营田的效应是以增加农民的负担为代价的，这也决定了公营田无法成为永制的根本原因。
以田地为调庸赋课单位的事例，始见于10世纪以后。承平二年（932）的丹波国牒，东寺领丹波国多纪郡大山庄的预僧平秀、势丰等人，每人被课以余部乡的调绢2丈，平秀、势丰等人拒交调绢，并遁隐山中，由此他们每人被郡司查封了200束稻。对此，郡司给出的理由是：余部乡本无地，其百姓的口分田都在他乡，依照惯例，余部乡的调绢，向口分田所在地的田地承包者（“勘百姓等”）征收，因为“播本帐”（与耕作有关的帐簿）上记着平秀、势丰等人的名字，所以向他们征收调绢。律令的田令规定，身居少地或无地之郡乡的百姓，其被班给的口分田可能在毗邻的郡乡或更遥远的地方，即所谓的遥受。由于居住地与受田的远距离，分得遥受口分田的百姓，常常无法前往亲耕。因此，登录在户籍上的口分田受田者与口分田的实际耕作者可能是不一致的，口分田耕作者因承包了口分田而成为调绢的收取对象。这就意味着赋课的对象已不是登记在户籍的课丁，而是土地。又根据永延二年（988）的“尾张国郡司百姓等解文”可知，在当时的尾张国，也是以土地作为调绢的赋课单位的，每2町4段料田，课调绢1疋，代米4石8斗。
与调庸同时土地税化的还有公出举。公出举是律令国家财政体系的重要组成部分。据史籍记载，大同三年（808），“出举正税者，总计国内课丁，量其贫富，出举百束以下、十束以上，依差普举”。这一史料表明，平安时代初期，诸国的公出举的实施对象是其国内的成年男子（课丁）。但是，随着土地兼并的趋势，公出举的实施基准单位逐渐地发生了变化，从课丁转向田地。弘仁十三年（822）十二月，时任中纳言良岑安世上疏，针对河内国到处分布着诸家庄园，形成“土人”（登录在河内国户籍上的人）数少、“京户”（登录在左右京户籍上的户）过多的状况，请求河内国的公出举以耕地面积为基准，“不论京户、土人，营田一町者，出举正税卅束”。朝廷准允了他的上疏请求。又，据宽平六年（894）二月太政官符载，纪伊国因其国民众“不堪躬耕，沽却口分田”，导致“良田多归富豪之门，出举徒给贫弊之民，收纳难济，官物自失”，上书请求朝廷允准其国采取“准量田畴之数，班举买耕之人”之法，即依据耕田数，向田地的买者，或耕种者出举正税。朝廷批准了纪伊国的请求，裁定“不论土浪、贵贱，准耕田数，段别五束以上，班举正税”。
课税体系的转化
10世纪以后，随着各种赋税的地税化，以土地税为主轴的课税体制逐渐形成。为了土地税的征收，掌握国内可以征税的田数以及负税者的名字，成为诸国国司（受领）特别重视的政事。为此，他们向所辖的每一个郡派遣自己的子弟、郎等作为检田使，进行实地调查，了解水田、旱田、荒田等的状况，确定每郡内可以课税的田数，并以郡为单位作成帐簿。帐簿有两种，一种称马上帐，另一种称检田目录。马上帐是检田使骑马检田作成的帐簿，记录条里的每一坪的土地利用状况，以及耕田的面积、收获状况（得田或损田）、耕作人名等信息。检田目录是以马上帐为基础的统计帐簿，其内容包括郡的总田数、得田数、损田数等。由于可以课税的田数，即所谓的公田数，直接关联税收的数额，所以在检田时，有些检田使尽可能地增加公田数。长和二年（1013），检田使在田头调查时，将弘福寺（位于今奈良县明日香村）的寺领田全部视为公田，使得弘福寺被征税，为此弘福寺提出申诉。最终经国司判决，弘福寺被收公的田地“不论作否，皆为寺田之”。又如，根据前述的永延二年（988）的“尾张国郡司百姓等解”，国守藤原元命的检田使将“一段之田者勘注三、四段，五、六段者付帐七、八段”，甚至把四、五十町的田定为九十余町。
虽然田地成为课税对象的基准，但是交纳税物的依然是人。因此，纳税人与田地之间的对应关系就成为国司征税的不可欠缺的依据。由此出现了以“名”为征税单位的负名体制，即国衙以承包公田耕作经营、纳税人的名字对其国内的公田进行编“名”，公田的承包者被称为“负名”，也称“田堵”。前叙的承平二年（932）的丹波国牒文中，东寺领丹波国多纪郡大山庄的预僧平秀、势丰等人，就是因为其名在“播本帐”，所以负有纳税的义务。
在负名体制中，名的规模大小没有固定限制，既可以是不同所有者或耕作者的田地集中成一个名，也可以是同一所有者或耕作者的田地构成一个名。负名所承包田地的位置（条里坪）、面积，以及应纳税田数和课税额，都详细地记载在负田检田帐中。负田检田帐是国司征税的基本资料。负名作为田地的承包者，不仅负有纳税的义务，同时也是农业生产的组织者。成书于11世纪中叶的藤原明衡撰写的《新猿乐记》一书中，有一个虚构人物出羽权介田中丰益，他是“偏耕农为业，更无他计”的田堵（“大名田堵”），其经营的名的土地面积有数町，关于其经营田地的情况是这样描写的：
（田中丰益）兼想水旱之年，调锄、锹，暗度腴迫之地，缮马把、犁，或於堰塞、堤防、沟渠、畔畷之功，育田夫农人，或於种莳、苗代、耕作、播殖之营，劳五月男女之上手也。所作稙、稑、粳、糯、苅颖胜他人，舂法增每年。加之，园畠所莳麦、大豆、大角豆、小角豆、粟、黍、薭、荞麦、胡麻，员尽登熟。春以一粒虽散地面，秋以万倍□纳藏内。
从这段描述可以看到，田堵可能不是田地的直接耕作者，但是作为经营者，也需要直接涉及农业生产，为了秋后的丰收，必须通盘考虑农具的调配与修理、灌溉设施的建设、田夫农人的组织与使用，以及水旱田的耕种等诸方面的问题。
总之，负名体制是受领直接把握负名的征税体制，负名是否能够按时贡纳税物直接关系到受领的政绩，因此每当秋收之时，为了确保税收，受领就要向郡、乡派遣收纳使，监查负名的纳税。
10世纪以后，律令制下的租调庸制度逐渐地转变为官物、临时杂役体系。官物是以公田官物率法为课税基准的税目，由见米（现物的米）、准米（绢、布等）、颖稻、油等品目构成。所谓的公田官物率法，是指每段田的课税额，其决定权由诸国的受领各自掌握，所以每国的税率是不同的。例如永承·天喜年间（1046—1058）的大和国，其税率是每段公田米1斗、颖稻6束；保安年间（1120—1124）的伊贺国，其税率是每段公田见米3斗、准米1斗7升2合、油1合、见稻1束、颖2束。在实际的官物贡纳时，准米、见米、颖稻都可以用绢织物、木材、盐等物代纳。11世纪中叶以后，各国逐渐形成各自特有的产业结构，并将各国的特产作为官物贡纳中央。除了官物以外，其他的课税统称临时杂役。与官物不同的是，临时杂役直至10世纪末，其赋课形态仍是人头税。11世纪初以后，呈现地税化的临时杂役与官物之间的区分变得模糊，由此使得课税体系再次改变，走向中世的课税体系。