（一）管理体制现状
我国政府对国有经济的管理体制，主要由国有资产管理体制、法律法规体系、以及产业政策和规划等政策体系、政府监管和社会监督体系组成。如下图所示：
1.国有资产管理体制是我国政府对国有经济管理体制的主体
十六大之后，2003年3月，根据中华人民共和国第十届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革方案》，在整合原国家经济贸易委员会指导国有企业改革和管理的职责，原中共中央企业工作委员会的职责，财政部有关国有资产管理的部分职责，以及劳动和社会保障部的有关中央直属企业经营者的部分分配政策职责的基础上，国务院批准成立了作为国务院直属正部级特设机构的国务院国有资产监督管理委员会，从组织机构上实现了政府社会公共管理职能与国有资产出资人职能的分离。国资委成立后，即着手建立和完善三级国资监管机构。到2004年6月，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建。市（地）国有资产监管机构的组建工作也已经基本完成，全国大多数市（地）设立了国资委，或是采取多种形式明确了国资监管机构。与之配套，还制定了相关的法规制度。出台了一系列部门规章、管理制度和规范，建立了企业重要财务事项备案监督制度，加强了中央企业风险管理与防范。国资委、财政部等部门还积极推行国有资本经营预算制度。目前，中央和省、市（地）三级国有资产监管组织体系基本建立，国有资产监管法规体系初步形成，国有资产监督管理体制框架基本建立。
2.完备的法律法规体系是实现政府管理国有经济、对其布局调整进行引导和规范的必要前提
我国政府管理国有经济方面的法律法规，除了《公司法》、《企业所得税法》、《证券法》、《企业破产法》、《物权法》、《反垄断法》、《劳动合同法》等普适于所有类型企业的法律以外，主要包括《企业国有资产监督管理暂行条例》、《全民所有制工业企业转换经营机制条例》、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》等针对国有经济管理的法规和条例及暂行办法等。2003年5月国务院颁布《企业国有资产监督管理暂行条例》，对国有及国有控股企业、国有参股企业中的国有资产的监督管理、企业负责人及重大事项的管理、国有资产监督管理机构的主要职责、义务做出了相关规定，进一步明确了新的国有资产管理体制及监管机构的法律地位。2008年3月28日，财政部公布了《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》，针对近万亿事业单位国有资产管理给出了更为明确的详细规定。此外，作为十届全国人大立法规划确定的重点立法项目之一，2007年《国有资产法》草案首次提交全国人大常委会审议，2008年6月第十一届全国人大常委会第三次会议进行了二次审议。以上法律法规的制定和完善为规范我国政府对国有经济的管理体制起到了重要作用。
3.规划和政策体系的引导和促进作用不可或缺
我国政府通过制订经济社会发展规划、产业政策等，引导国有企业生产经营活动，促进国有经济的布局调整。随着社会主义市场经济的建立和逐步完善，国有企业和其他所有制类型企业一样成为市场的主体，实践中可能出现企业发展与国家宏观经济发展目标不相吻合的情况，政府通过制订发展战略、规划和发布产业政策，引导资源的合理流动和配置，促进主导产业更好发展，优化国有经济的产业结构。其次，通过财政和税收政策调节和引导，也可以促进国有经济布局的调整和优化。
4.对垄断行业的监管是政府管理国有经济的必要职能，社会舆论的监督也起着有效的补充作用
目前我国国有资本在涉及国家安全，自然垄断以及提供重要公共产品和服务的领域保持绝对控制地位。当然，今后政府也可以通过加强监管由非国有投资或是国有和非国有共同出资来提供部分公共产品。因此，维护竞争，加强行业管制，约束企业行为，是目前我国政府管理国有经济的重要手段，也是完善政府国有经济管理体制的重要一环。此外，政府相关部门如财政部负责国有资本经营预算及健全财务制度等方面，审计署负责监管财务制度的执行和资金的规范使用，社会舆论的监管作用也不可忽视。
（二）主要问题
1.国有资产管理体制有待完善，经营职能与监管职能混杂不清
国有资产管理体制改革的目标之一是“政资分开”，建立起充分独立的国有资产管理专司机构，行使国有资产所有权的职能。但由于国有企业具有一般意义上的经营性职能和承担部分公共服务的特殊职能，因此也就决定了国有资产管理体制中起到最关键作用的国资委目前也不能回避其公共性职能。国资委作为国务院“直属特设机构”的定位从本质上来看还是一个政府部门的概念。当其履行公共服务职能时，意味着可能损失盈利，需要财政进行补贴，但保值增值则是对国资委作为市场化利益主体的要求，执行这两种功能时，有可能产生矛盾。而且，权力过大、监督机制缺乏易导致寻租，与企业合谋损害国家利益，上海、重庆、黑龙江等地都有案例。同时，我国的国有资产管理体制只是纳入部分国有资产，还有相当数量的国有资产尚未纳入，缺乏全局观念。现在的国资管理部门一定程度上只能称之为“中央企业监督管理委员会”。除金融性国有资产由金融监管部门把守、拥有庞大国有资产的铁路系统资产大部分未纳入外。还有同样拥有庞大资产的邮政部门和烟草总公司的国有资产也未纳入国资委的监管范围。全国所有的烟草工业企业都是国企，国家烟草专卖局和中国烟草总公司两块牌子，一套人马，政企分开并未实现；很多事业性国资也未纳入。
2.行政体制改革滞后，多头管理的问题较为突出
现代公共管理，在要求政府分工协作的同时，也要求各部门的职、权、责三者统一。从我国政府对国有经济的管理体制来看，多头管理的弊病仍很严重。这种多头管理的结果是：有权有利的时候大家都争着去管，需要承担责任时大家就互相推诿，谁也不想管，谁都不负责任，客观上造成了“龙多不治水”的局面。其根本原因在于现行的政府管理体制中很多环节还是沿用计划经济体制做法，无法适应市场经济体制的需要。政府部门之间的职责划分不明确，存在相当多的重叠和交叉，责任追究制度还没有完全建立起来。体制上的弊端直接导致了国有经济管理的低效和实际上的缺位，权力的相互制约和监督难以落实，腐败现象也就无法杜绝。在这种管理体制下，部门之间围绕权力和利益的博弈，绝不会是“零和博弈”，部门之间讨价还价，往往也是基于部门利益或本位主义的要求。因此，克服多头管理的弊端，理顺行政机关的权责关系，已经刻不容缓。从党的十七大以后已经公布的行政体制改革方案看来，这种多头管理的现象还很难从根本上得到改变。
3.政企关系有待调整，对企业领导人员很大程度上仍然沿袭政府官员式管理
经过近三十年的改革和发展，我国的政企关系有了很大的变化，不再是原来的纯粹的“父子关系”，而是在逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡，但政府与部分国有企业尤其是垄断性企业之间依然保持着一定程度的“父子关系”。政府职能转变也还未完全到位。我国的政府机构虽然经历了几次撤并机构、调整职能和精简人员等方面的改革，但与市场经济体制所要求的高效、精干、服务型的目标还有较大差距。政府部门通过行政审批制度和企业领导人的任免等，一定程度上仍然主导着企业的经营活动，工作效率仍然有待提高，政企关系有待进一步理顺。相关部门对企业经营者的官员化管理方式也依然存在，“商而优则仕”，一些央企的负责人摇身一变，成了地方大员或是部门高官；地方国企层面上这种现象也不鲜见。因而部分央企负责人在任时，往往“不求有功、但求无过”，或者盲目扩张的发展冲动很强烈。这些状况妨碍了国有企业制度创新和经营机制的转换，也阻碍了国有经济布局调整的进程。
4.相关主管部门的目标导向是片面追求数量和规模，而忽视“质”的提升
国有经济的主导作用，应主要体现在控制关系国民经济命脉的重要产业和领域。但这种控制应该有质的、动态的要求，而不应当只是从数量上、静态的控制。也就是说，追求的应是“质经济”而不是单纯的“量经济”。企业的最佳状态应是“质量互动经济”，即产品的附加值和利润值很高，并且能够取得较好的市场份额。而我国政府相关部门，在国企做大做强的目标导向下，似乎更倾向于在量上先做大，通过重组“凑大个”，而不是管理水平、自主创新能力等内在品质的提升。在这种思路下，很多国企虽然也在提“做强做大”，但具体操作时，仍是以“大”为主，“强”在其次。同时，许多国企贪大求全，盲目多元化，涉足很多自身没有任何优势的行业，搞的并非规模经济，而是范围经济。世界一流企业如IBM和通用电气等长盛不衰，不仅仅是因为它们的规模大和涉足的行业多，而是因为它们良好的内部管理体制和极强的自主创新能力。
5.定位不明确，地方政府行为有待规范
现有的地方政府管理体制不能适应国有经济布局调整的需要。地方政府的主要职能是塑造良好的投资环境。但实际上，地方政策的目标函数不是纯粹单一的，它可能是地方公共利益最大化，也可能是地方利益集团的特殊利益最大化，也可能是地方政府官员收入最大化及其他，也有可能是上述几种情况的混合物。由于地方政府为了追求本地区经济利益的最大化或地方官员出于政绩考虑，往往利用行政权力干预市场经济活动，形成所谓“行政区经济”现象，使行政区与经济区边界高度重合。这样就极大地抑制了市场要素在各行政区之间的自由流动，阻碍了区域间国有经济布局调整的步伐。此外，地方政府行政职能不健全，缺乏区际经济事务管理的职能，缺乏对区际公共事务的管理和政府之间公共关系的处理，区域经济宏观管理和公共服务的综合性机构还不健全，尤为重要的是地方政府缺乏专门的区际合作机构作为组织沟通平台。这些问题的存在都使得我国国有经济涉及到跨区域的调整和重组时困难较大，很多地方国企也就宁愿和外资重组也不和其他地方国企或央企联姻，民营企业就更不应谈了，徐工就是一个典型的案例。
6.相关立法欠缺，执行力度不够
总的来说，我国国有经济立法一直处于一种相对无序的状态，目前的国有经济法体系中正式成文的专门法律很少，相反各部门的政策和红头文件却很多，已出台的法规体系大多由规章和规范性文件构成，法律和行政法规较少，需要修改完善和起草制定的法规文件仍有很多，不少工作还缺少明确的制度规范，这样直接导致了法律体系的混乱。此外，对于国企改革中急需解决的政策法律问题，还缺乏超前性的深入系统的研究；法律审核把关程序还需要进一步强化。一些本应以法律规章形式出台的制度却以一般文件的形式发布，影响了法规体系规范化、制度化水平的提高。从规范中央和地方关系的角度来看，我国也缺乏调控区际关系的法律框架，如调控地方政府行为与地方政府间关系的法律等。法律法规执行力度欠缺也是一个重要问题。国有资产立法从1993年酝酿，2007年草案首次提交全国人大常委会审议，2008年6月第十一届全国人大常委会第三次会议进行了二次审议。从二次审议的结果分析，草案进一步妥协，法律名称和适用范围也有所变化，更名为“企业国有资产法”，涉及范围由一审时的经营性国有资产进一步缩小为企业国有资产，与当初人们对国资法的期待大相径庭。总的来看目前《国资法》是排除非经营性资产、资源类资产在外的“窄国资法”，建立监管体制依然是一个难题，争论还很大，短期内还难以出台。从反垄断立法的角度看，已经出台并将于2008年8月生效的《反垄断法》在强调竞争政策的同时，也充分考虑了产业政策要求。从其相关条文看来，《反垄断法》的出台在短期内并不会对中国的垄断企业产生很大的影响。例如，《反垄断法》总则第七条规定：“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其经营者的合法经营活动予以保护，对经营者的经营行为及其商品和服务的价格依法实施监管和调控”。可见其可操作性并不强，而且还容易引起歧义，甚至有人认为这是在保护大型国企的“合法垄断”。《反垄断法》要真正发挥作用还需要相关的配套措施来进一步规范。
7.要素市场体系发育不完善，中介组织发展欠缺
虽然我国要素市场体系已基本形成，但市场发育都不够成熟，不适应国有经济布局调整和经济发展方式转变的要求。要素市场尤其是资本市场的发育滞后，规范化程度欠缺。国有经济布局调整中涉及到的资产重组，最有效的途径是通过资本市场，借助产权、股权和债权等交易来完成。但是，由于我国资本市场仍然不太规范，政府调节和引导资本市场的经验欠缺，很多上市公司的行为与市场经济的要求不符，严重地制约了资本市场优化资源配置功能的发挥。缺少充分、完善的资本市场，国有经济布局调整时很难进行有效的资源配置。另一方面，市场经济要求发达和完备的市场体系，形成全国统一的、开放的市场体系并与国际市场相衔接，而目前，有些生产要素尚未真正进入市场，有些要素市场发育程度很低，职业经理人市场也难以形成。市场交易规则不完善、不规范，部门、地区分割现象一定程度上仍然存在。此外，以中介组织为主体的市场服务体系尚未形成，市场交易的法律法规体系还不够健全。改革开放以来，虽然我国行业协会和商会等中介组织发展较快，在提供政策咨询、加强行业自律、促进行业发展、维护企业合法权益等方面发挥了重要作用。但是，由于相关法律法规不健全，政策措施不配套，管理体制不完善，行业协会的发展也还存在着结构不合理、作用不突出、行为不规范等问题。