四海归一，天下一统。咸阳城内欢庆了几十天。朝廷的大臣们知道秦王将在国家体制上有大的改变，在大政方针上有大的举措。可是谁也不知道怎样变？秦王政这时却深居宫中不出来。
李斯等大臣齐集咸阳宫前，请求秦王政驾临议事，可是，秦王政还是没有见他们，只让赵高出来对大臣们说现在天下统一了，凡事不能一仍旧规，大王请大臣们议一议，看以后怎样治理天下？
于是，群臣回到家中冥思苦想。谁知，他们却越想越害怕起来。
在过去的十年中，为了平定六国，秦王政总是倾听他们的意见，凡是好的可为的建议，他都会采纳的，可以说闻过则喜，从善如流。对待臣下，只要是真有能为的人，他总是待之如上宾，甚至能做到历史上的帝王从没有过的礼贤下士。可是今后呢？他还会这样吗？
没等他们担心多久，秦王政忽然下令群臣到咸阳宫议政，众人怀着一颗忐忑不安的心去了。
秦王政坐在高高的王位上，俯瞰着他的文武大臣们。
最前面的一列有丞相王绾、廷尉李斯、御史大夫冯劫等人。
秦王政这时整整40岁，从面目和体魄上看，乃是他人生中最光艳最成熟的时期。臣子们却发觉他变了。方额、竖眉、鹰目、隆鼻、颧骨高耸，长身挺立，还是他原来的模样，可是不知怎的却平添了一种令人生畏的气质。使人胆寒，使人崇仰。因为留了五绺短须，他的脸变成方形，布满了阴鸷之气，显得威严而肃杀。
大臣从心底里感到他不同于往日了。
今天，他的服装变了，通身是一袭宽大的黑色王袍，上面绣满了金光闪闪的长龙。头戴高高的、前后坠着冕旒的王冠，手执长长的玉圭，完全是一副上天之子的样子。
群臣们虽然不知究竟是谁给君王设计的这样一副装扮，可是他们都觉得一统天下的君王就应该有这样的威仪。
秦王政从齐地回到咸阳后，接着他的是他宫中惟一信得过的人——青貂儿。
“大王回来了？”
“回来了，你想我吗？”
“天天都想，时时都想！”
“你给我准备什么来迎接我呢？”
“一桌两人的酒宴。”
“好，我早就想和你对饮了！”
青貂儿伺候秦王政沐浴更衣，然后命宫侍把酒宴摆上来。没有多少菜，却样样新鲜有味。青貂儿给秦王政斟上酒，也给自己斟满杯，举杯祝道：“祝贺大王平定齐地！”
秦王政喝了。青貂儿又给他斟满，再次举杯祝道：“祝贺大王一统天下！”
秦王政又喝了，青貂儿第三次给他斟满，仍举杯祝道：“祝贺大王完成亘古伟业，成为天下一帝！”
“喂，青貂儿，你叫我什么？”
“天下一帝！”
秦王政激动无比，他转过桌案，把青貂儿抱起来亲着。“是的，我要称帝！我要做天下人惟一的帝王！”
“你应该的，应该的……”
“那，帝王应该是个什么样子呢？”秦王政问。
“他应该是我心目中的样子。”青貂儿似乎早有准备。
秦王政看着青貂儿，很想知道她心里的帝王应该是什么样子。
“说说看……”
青貂儿从秦王政怀里挣出来，端详着他说：“大王，你就是大帝，天下人都觉得统治他们的人就是你这样子！”
“我总得有大帝的装束呀！”
青貂儿说：“这些日子，我已经为你准备了一身天下大帝的服装！”
“是吗？快拿来我看！”
青貂儿一招手，几个宫女就抱出来了。秦王政穿上龙袍，戴上帝冠，巍巍然坐在大铜镜前面欣赏着自己。“好，好！青貂儿你做到我心里去了，可见你极为了解我的心。我心中的帝王就该是这个样子！我做了帝王后，就封你为我的王后！”
青貂儿给她做的帝服，平天冠上垂挂着晶莹的冕旒，宽大的黑袍上绣着张牙舞爪的金龙。这装束使他庄重、威严，伟大的气势充盈天地之间。
听到秦王政要她做他的王后，青貂儿忙说：“大王，我可不敢当……”
“青貂儿，你不敢当，谁敢当呢？”秦王政说，“你要是心里没有帝王的念头，你会给我做出这样可心可意的衣冠来吗？我是帝王，你就是王后，就这么定了！”
“来来来，咱们再喝酒吧！”青貂儿招呼秦王政。
“是是是，咱们喝酒！”
“你脱下衣服来呀！”
“这就是我的衣服，你怎么要我脱下来呀？”
“过些日子，你要穿了它出席即帝位的大典，和大臣们议事，可不要弄脏呀！”
秦王政想了想，还是听了青貂儿的话。宫女们帮着，把他的新袍新冠脱了下来。
他们又在桌边对面坐下。秦王政忽然看到青貂儿满面泪水，惊得站了起来：“青貂儿，你……怎么啦？”
青貂儿摇摇头，说：“怎么啦，高兴嘛！你将成为千古一帝，万世景仰，光高兴得笑还不行，得喜泪交流！”
“我可没有泪……”
“你是男人，是大丈夫……”
秦王政将面前青貂儿的影子挥去，见大臣们都仰望着他，就开口说“……现在六国已灭，天下归一。寡人的父辈祖辈几百年的愿望实现了。先王曾对寡人说：几百年来战争频仍，血腥遍地，老百姓们苦极了！他们盼望着华夏一统，安居乐业，你要为此不遗余力呀！在这里寡人可以告慰先王说：您的嘱托今日完成了！”
说到这里，秦王政望望群臣，见他们都躬身聆听，就又说下去：“既然寡人已经拥有天下，就应该和过去有所不同，否则，就不能显示出我朝鼎新革故的壮举了！首先寡人的名号就得改一改，大家议一议，这名号怎样改才好？”
秦王政的话一说，下面群臣就议论起来。
头一个出来说话的是丞相王绾，他说：“古时有三皇五帝，在名称上看来好像是天下的共主，其实，他们占有的不过方圆千里。而商、周以下虽以‘王’名，却真地拥有天下。所以臣下看来，还是称王最好。另外在地方上，我以为还可依照周制，封国立藩。诸侯初灭，楚燕齐等都离咸阳很远，不封定诸侯，治理恐有不便，所谓鞭长莫及是也！周就是用这制度维持了八百年！”
王绾说完后，抬头看看秦王政，见他的脸色有些不快，却又不知什么原因，就吓得退到朝班中去了。
秦王政说：“王丞相，你以为我朝只能延续商的六百年或者周的八百年吗？”
阶下的群臣高喊：“我朝如日如月，永续万年！”
这一喊，差一点把王绾给喊死。
但秦王政并没有治他的罪，继续说：“是的，我朝一定要万世永传！周的教训还不深刻吗？周王封建天下正是日后兵连祸结的根源！我们还能步它的后尘吗？”这几句话说得很有力量，没人敢再提分封的事了。秦王政又说：“今天不议国家的体制了，先把帝号的事定下来！”
久久没有人说话，因为谁也不知话怎么说才好，才能合他的心意。
李斯站出来了，他说“古代的三皇五帝，不过是后人对他们的尊称罢了。其实当时就没有把天下统一起来。论起功业和权力来说，他们根本就不能和吾王相比。如今陛下兴义兵，灭诸侯，使天下平定，海内归一，并且设定了郡县，天下权力悉属中央！为什么还要行周朝那老一套呢？”李斯说到这里，抬头望望秦王政，见他的面色如春风朗月，就又振振有词地说了下去，“吾王的功业，亘古未有，高出三皇五帝多多矣！这几日臣下曾和身边的博士们讨论过，意见是一致的。古有天皇、地皇、泰皇，其中泰皇最为尊贵，我看我主可为泰皇！”
秦王政高兴了一点。沉吟了一会儿，说：“李廷尉的话很有道理，但寡人认为，泰皇也是前已有过，寡人想：是不是可以将三皇五帝并称呢？”
听了秦王政的话，大臣们有的低头不语，有的瞪眼张嘴。他们的心思从表情中就可显露出来。一是他们觉得秦王政有点难以想象的狂傲，简直不把古圣先贤放在眼里！二是他们为秦王政那难以度量的宏大胸怀所震惊，他，他还想什么！
当然还有人不知将三皇五帝并称是怎么个并称法？
“是这样，”看到有人惶惑的样子，秦王政说，“寡人认为把王号改为皇帝！大家以为如何？”
事情的发展不容他们思索，因为许多人一齐高喊起来：“皇帝圣明，吾皇万岁，万岁，万万岁！”
喊声似一股洪流，裹胁了在场的所有人。结果殿堂内的大臣们一起疯狂喊叫，直到喊出眼泪，喊得嗓子嘶哑……
集体的力量是伟大的，它是另一种形式的专制力量。聪明的统治者善于利用这一点，把集体力量变成手中的利剑，从而掌握整个世界。在这力量面前，即使睿智者也会变得盲从起来，糊涂起来……
李斯觉得这样跟着喊，显不出自己比别的臣子对皇帝更忠心来，又出班奏道：“皇上，称皇帝最好，因为这是从古到今没有过的，说明一切从陛下开始！”
“好，还是李斯想得好，他对寡人有所启发，寡人就以‘始皇帝’为尊号吧，后世就不要上什么尊号了，就以数字来命名，如：二世、三世、四世……以至无穷！”
群臣又兴奋地呼喊起来。
这种场合，往往衍续得没有节制，其恭维、阿谀之词，惟恐不至其极。有的建议尊皇帝的父亲庄襄王为太上皇，有的上奏皇帝将他的母亲尊为太上皇后的……急得瞪眼吐沫，惟恐皇上看不到自己的忠忱。
这时，御史冯劫却另辟蹊径，他出班上奏：“皇上，除帝号外，臣下觉得其他方面也应该改一改，我冒死提出两点：一是天子应自称为‘朕’，是独一无二的意思，别的人不得僭越。同时还要改‘命’为制，改令为‘诏’！”
冯劫的马屁拍得好，一下子就得手，秦始皇说：“御史的建议深得朕心，很好。朕听说太古有号而无谥，到了中古才生时有号，死后有谥。这是由其子来评议父祖，由后任来评议前贤，都是很不妥当的。今后就取消这些办法了！”
这就是说：皇帝的一切，就是死后人们也无权评论了，真做得绝！
当然秦始皇还没忘了问一下臣子们，“这样可妥？”此时，谁还自讨没趣地找倒霉，都大声的山呼万岁好了！
秦始皇回到宫中，叫人找青貂儿来。可是去找的人久久不回，心中恼怒，就一连派出几拨人继续去找，过会儿他们一一回来后，都说没有找到。
秦始皇感到蹊跷，闷闷不已。这时，赵高进来了，他交给秦始皇一张小绢条儿，“陛下，我斗胆到青娘娘房内去找，发现了这一张娘娘写的绢条儿，就给陛下拿来了……”
秦始皇看了，伤心怅惘不已。上面写着：“皇上，我走了。我觉得再在你的身边，会碍你的事，弄不好还会被你把头割了。今后，你就自己保重吧……青貂儿。”
秦始皇几天烦躁不乐，他想派人去找，但他明白青貂儿的心性，你去找是找不回来的，弄不好还会伤了她的性命。
赵高在一旁劝说道：“陛下，少一个青娘娘，没什么，你看宫中多少钟情您的女子呀……”
谁知他刚说到这里就被秦始皇狠狠地瞪了一眼，“赵高，再多的女人也代替不了朕的青貂儿，就说你Ⅱ巴，要是朕杀了你，官里还有谁能够代替你呢？”
秦始皇的话说得赵高毛骨悚然，赶忙仰着笑脸说：“当然，当然，臣下是说：皇帝不能老是沉浸在悲伤中，天下初定，还有许多事情等着办呢！比如说，登基大典……”
是的，赵高说得对。秦始皇问：“这事儿，你给朕操办得怎样了？”
赵高又得意起来。“皇上命臣准备登基大典，我和王丞相、李廷尉、冯街史天天商量，日日督办，都办得差不多了……”
赵高向秦始皇汇报说：举行盛典的未央宫已经落成，盛典用的500口大钟铸造好了，一万二千仪仗军士正在操练，臣僚们都缝制了参加大典的新衣，皇上虽没有正式册封后妃，但照平时皇上对她们亲疏远近排定了次序，好参加大典……
秦始皇点点头。
“还有一事想奏明皇上……”
“你说……”
赵高说：“臣想，皇帝是古今第一，应有一象征神物以示天下才行，这件事想请吾皇定夺！”
“你是怎么想的呢？”
“这……臣下不能乱想。”
秦始皇在殿中踱来踱去，用手拍着脑瓜。当时的人认为最重要的宝典无过于《周易》了，“龙”在那本书中是第一象征物，“乾卦”中就屡屡地提到龙。如“潜龙勿用”、“见龙在田”、“飞龙在天”、“亢龙有悔”等等，从古至今，在华夏民族中都把龙当作最高的图腾来崇拜。是呀，何不把龙作为自己的象征物呢？
“赵高，龙，你知道吗？朕就是龙，龙就是朕！庆典上要到处刻满龙，挂满龙，写满龙，贴满龙，画满龙，今后，任何人不得用龙比喻自己、别人或别物！”
赵高听了，激动得泪水满眶，他说：“陛下，来这儿之前，我就这样想过，只是没有敢说。臣昨夜还梦见龙了昵，龙在兴云，龙在播雨，龙在御风，龙在飞腾，雷霆震天！那就是您呀，陛下！”
经过丞相王绾、李斯等大臣用易书精演卜定，秦始皇二十六年十月朔日，是大好日子，便决定在这日举行始皇帝的登基大典。
未央宫的廊道两边，500口青铜大钟排出一里多远。就在未央宫前，赵高亲自督造的10丈长的玉龙陈列着，张牙舞爪，栩栩如生。除此之外，宫殿周围到处是龙，人们都觉得眼前全是龙形龙影，生活在龙的盘旋鳞爪下……
一万二千仪仗甲兵，有的列队在殿前殿后，有的戍卫在宫苑之中。
上千名大小官员分九级从宫殿里迤逦排到宫门外的大街上。身穿簇新的礼袍礼褂，庄重而严肃。两千多个妃、嫔、娥按赵高给定的等级有序地站在殿内殿外。她们都穿红着绿，头戴珠玉首饰，熠熠生辉……
天下郡县按规定派来的观礼者有几万人，他们都拥挤在周围新搭起的木台上，形成人山人海。
赵高本来想当大典的赞礼官，可是秦始皇没有批准。因为在他看来赵高虽和自己一起长大，但他毕竟属黄门一类，不登大雅。秦始皇指定了李斯。
时辰一到，李斯高声喊道：“鸣乐！”
500口大钟撞动了，1000面大鼓敲响了，官苑里几千人的乐队奏起来了，声音轰轰然震天动地，传出几十里，使人惊心动魄。
这时，由两位丞相扶着秦始皇由内殿走出来，一步一步走上24层白玉石阶，落坐在两条巨大金龙盘绕的宝座上。
迎着朗朗旭日，秦始皇身穿黑色龙袍，头戴平天冠，冠上的冕旒遮去了他半个脸，使他更加显得神秘而伟大，不同凡俗。秦始皇知道自己是坐在历史的一个转折点上，就像一座丰碑。因此，他分外庄重而端凝，使人生畏使人崇仰，他把自己变成了神。
在礼乐声中，秦始皇接受了他的臣子、他的宫娥，以及各郡县的代表隆重的礼拜和献礼。
大典一直进行了两个时辰。
接着秦始皇颁诏：天下臣民聚宴三日，大赦死刑以下的所有罪犯，给天下饥民以食物，还免除旱涝灾区的全部赋税……
秦始皇回到他的寝宫休息时，已近中午。他一进门，就有一位女子盈盈而立。秦始皇望去，其秀丽的容貌酷似青貂儿，眼睛的灵慧也极像青貂儿。她手拿一张绢条，好像要给秦始皇。
秦始皇接过来一看，字迹是青貂儿的，上写着：“秦始皇，你终于成为千古一帝，祝贺你，希望你做个好皇帝！我知道你会时时想起我，所以我送来了我的替身。你看看可意否？如不可意，就把她送走，可不能杀她！”
“你是谁？”
“我是青娥女。”女孩回答。
“是青貂儿的妹妹吗？”
女孩儿摇摇头。“是她送我来的。她说：她是‘阳’，我是‘阴’。她说陛下现在需要的是‘阴’……”
秦始皇疑惑了，他听术士们说女人都是属阴，青貂儿自己为什么说“阳”呢？
“她要你来做什么？”
“伺候你……”
“还说什么？”
“她还说……除了伺候你，什么也不要管不要问。”
“还有呢？”
“还有就是……你要是不要我，就让我走。”
秦始皇有点喜欢她，就说：“好，你就留下吧。”
晚上，青娥女和秦始皇同床。起初，她有点害羞，后来就吃吃地笑个不停。直到秦始皇把她抱在怀里她才认真起来。青娥女好像天生就知道怎样做女人似的，她虽柔若无骨，却把秦始皇伺候得无微不至，直到他兴尽睡去……
秦始皇登基之后，群臣们都以为秦帝国已经建立成功，谁知这才刚刚开始。几天后，秦始皇就召集李斯等近臣研究起国家的基本法度和体制来。
王绾上奏道：“前日臣下提到分封诸侯一事，皇上认为不妥，可是由中央直接管到郡县仍感不便，皇室中的诸子，不少已长大成人，何不让他们去管理远地呢？”
秦始皇没置可否，叫大臣们讨论。
朝臣们议论好久，都同意王丞相的提议，“以诸王子来代替过去的诸侯，太适当了！”
李斯见秦始皇脸色并不首肯，知道皇上另有所谋，并琢磨到他的心思，就站起来说“臣下有另一种看法，说出来让大家议一议。”他看到秦始皇鼓励的眼神，就大胆地说了下去，“过去，文王、武王信任他们的子侄，把天下分割后分给了他们，以为万世家业，可是令周王没有想到的是，年代一久，他们的亲属关系就淡远了，相互间形同陌路，于是争执日起，终致攻杀频仍，使中华大地遍地血腥，这种情况竟延续了上千年！今天我们仰仗着上天的保佑和天子的英明，奋斗十载才平定了天下，使四海重新归一，使百姓有望安居乐业！怎能再蹈周之覆辙呢！”
李斯看看秦始皇，见他不住地点头，知道自己说对了，说到秦始皇的心里去了，就斩钉截铁地断然说：“我朝创立新制，对那些诸子和功臣，可以给他们优厚待遇和封赏，给他们荣宠和虚职，但绝不可给他们封地，更不能让他们走出咸阳一步！让一切权力统属中央，让全国令行禁止！让天下只有一个中心，那就是咸阳宫！让全国只有一个声音，那就是始皇帝的声音！”
李斯的话厉害极了，真叫人胆战心惊。
可是秦始皇却笑了，他说：“是的，是的。我们苦战十年为的什么？是为将来埋下纷争的祸根吗？把土地分给别人，不管是我的儿子还是有功的忠臣，那都一样，时过境迁后，他们必相互为敌，终致天下大乱，周之教训就在这里！朝廷不集权，中央不得制之！那时，还想什么天下太平！李斯所议甚是，可按他的意思下诏，立即执行！”
郡县制既定，秦始皇便命李斯主持按地理形势划定天下郡县。
在秦始皇的监督下，李斯和他的一套班子，苦熬了几月，完成了这一影响后世的任务。他们把中华大地分成三十六郡，其名称是：
三川、河东、南阳、南郡、九江、鄣郡、会稽、颍川、砀郡、泗水、薛郡、东郡、琅砑、齐郡、上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东、代郡、钜鹿、邯郸、上党、太原、云中、九原、雁门、上郡、陇西、北地、汉中、巴郡、蜀郡、黔中、长沙。另外还有一个内史郡。
内史本是官名。因为咸阳是首都，咸阳及其周围地区得有人管理，而且要比其它郡级别为高，所以叫做内史郡。
李斯规定郡有郡守、郡尉和郡监。
郡守是一郡之长，郡尉分管治安，郡监是监察官，专门检查地方官吏。这种制度也是秦始皇所创立。
郡以下称县，主官设县令、县丞和县尉，县令是一县的总管，县丞管司法，县尉管治安和军事。
管理地方，县仍太大，又具体下设亭和乡两级基层政权。这样全国就有条有理了，行政上再也没有了死角，保证了秦始皇的政令畅行无阻。
在中央行政制度上，秦始皇和李斯等这样立法：
国家的最高权力属于皇帝。他不受法令限制，可随时交大臣立法或自行立法。
中央政府的首脑可分三公、十二卿。
三公为：
丞相：辅佐皇帝处理政务，总领百官，统理地方，任免中低级官吏，主持朝议。
御史大夫：掌管监察，辅助丞相。
太尉：主管军政，在军令方面他是皇帝兼总司令的参谋长。发兵及任命将军等事务，由皇帝下诏而由他来执行。
十二卿则是：
奉常：掌管宗庙礼仪。
郎中令：掌管宫廷的守卫，统帅皇家卫队。
卫尉：帮助郎中令保卫宫廷的安全。
廷尉：掌管刑法，并统领全国各郡、县、亭、乡的法尉，形成严密的司法网络。
治粟内史：掌管全国的粮食作物。
典客：掌管安抚、处理归顺的蛮夷事务。
宗正：掌管皇家宗族事务。
太仆：掌管皇室舆马。
少府：掌管皇家山海池泽的税收，以供奉皇室。
将军，征伐时临时任命，平时则镇抚新占领的地方，不需要时即召回归府。
博士官七十人：掌管图书文籍并备皇上顾问及参与朝议。
太史：掌管史实记载、天文地理的报告及有关国运吉凶的预测。
在立国制度方面秦始皇规定：
根据太史的推论，周为火德，故一切以红为尊贵。而秦灭周之诸侯，应为水德。所以崇尚黑色，冬月象黑，于是改一年从冬季10月开始。这一点，在几代之前就作为定制了。
衣服、旌旗、旄节，皆以黑色为之。
数以六为上。兵符、节符法冠皆六寸。车舆长六尺，以六尺为一步。皇帝的车舆为六马。
改华夏的母亲河——黄河为德水，天下百姓改称黔首。
为维护持久和平，禁绝百姓造反，采取的重要措施有：
销毁兵器，没收天下民间兵器，运往咸阳，铸成农具、钟鼎等实用的器物。还铸造了12个各24万斤的大金人，放置在咸阳宫前。
毁弃原诸侯所建长城及军事要塞，只留燕赵两段，并加以连接，以防胡人入侵。
掘通各国为保护国家而修筑的所谓“川防”，使之连接成一气，用来灌溉田亩及交通。
迁移天下富豪12万户到咸阳，一方面监视他们，另一方面用他们来繁荣首都的经济，装点门面。
建立驰道。以首都咸阳为中心，建设辐射全国的“驰道”。主要干线有两条：一往东通往赵齐海边，一向东南通往原楚国及新收的南荒地区，以利通信和军事需要。
统一币制。全国以秦钱为通行货币。黄金为上币，铜钱为下币，二者都是通行全国的法定金属货币。
统一文字。命廷尉李斯来做这项工作，依据各国已有的小篆加以整理，由国家发布施行。
统一度量衡，一切以秦制为准。
这些法制和政策，无疑对巩固国家政权和发展生产有很大好处。可是，由于各郡县的地方官及诸侯余孽的抵制和怠惰，实际上有许多并未执行，或执行得很不彻底。可是这是中国历史上地理上的第一次大统一，政令上的第一次大统一，文化上的第一次大统一，法制上的第一次大统一。对中华民族的形成和交融有着划时代的伟大意义！
到了后代，秦始皇的主张有一些已经废弃了，但更多的却得到完善和发展。他所设定的基本框架没有变，这是令人慨叹和惊奇的！
秦始皇统一天下，并和群臣制定了治国的大政方针之后，他就萌生了一个想法：周游全国。一天，秦始皇和李斯闲聊，他问：“朕的天下到底有多大？”
“不可以数计。”李斯说，“只要是天之下，地之上，都是陛下的版图。所有的人都是陛下的臣民！”
李斯说的也对，可是秦始皇仍没有一个很具体的概念。他说：“朕想遨游天下，看看朕的国家和黔首，你看怎样？”
李斯刚要说：“陛下，您就是穷尽一生，也跑不遍华夏大地！”但他还是闭上了嘴。李斯心想：你不让他出去巡游，他蹲在咸阳干什么？肯定会生出许多事来的。李斯最了解秦始皇的心。秦始皇平定了天下，只是满足了他部分的霸气和占有欲。秦始皇必须看看他的所有，听听天下黔首对他的颂扬，他才会得到进一步的满足。就像一个贪欲者，只是得到了他想得到的珍宝还不行，他得日夜地玩弄、欣赏和得到人们的称赏才会感到荣耀。
于是李斯赞同地说：“陛下，您是该出去巡游一下了。天下人都巴望着亲睹您的天颜，歌颂您的恩德。您就像光照四方的太阳，光焰万丈，天下赖您光明，万物靠您生长，不过尽管这样，也有树木、山河遮挡着您，使天下人不能充分地沐浴您的温暖！”
这样有了李斯的支持，秦始皇出游的决心就定下来了。他让李斯会同大臣专门研究此事。
经过许多日子的谋划，李斯等人先给秦始皇设定了一条短途的出游路线。秦始皇带着他的大臣、仪仗和护卫出发巡视了陇西、北地两郡。没想到秦始皇一出行，又生出许多事来。
在归程中，秦始皇见渭水河畔风景秀美，在那儿玩了几日，就下令在渭水之南修建信宫，后又改为极庙。意思是至高无上的宫殿。
建筑开始后，秦始皇又扩大规模，令把极庙、骊山、甘泉挖通，建成前殿，再筑两边都有围墙的甬道直通咸阳宫，使他可随时到那儿游玩，一路上黔首们却看不见。
这是个很大的工程，但比起后来的许多大工程，只能说是小巫见大巫了。
在巡游的途中，秦始皇发现道路崎岖难行，使他的车颠簸得厉害。他问丞相王绾：“这样的路，乘车一天可行几里？”
王绾说：“回陛下，也就是四五十里吧。”
秦始皇又问：“新做的好车，走几天就得修理呢？”
“至多五天。”
秦始皇说“你给朕算一下，要是把燕辽的货物运到楚越得多少日子呢？”
王绾一时没有答出来。
秦始皇说：“商人们运送货物还好说，要是燕辽和楚越有战事，我们的战车和军队何年何月才能到达呢？”
百官默然。
“国家大了而没有平坦的大道可走，就像一个人瘫痪了，想卫护自己也心有余而力不足，看来必须修筑四通八达的驰道才行！”
王绾说：“那得耗费多少人力和物力呀！”
“耗费多大也要办！”秦始皇说，“在开国之始，朕就与各大臣定下了修筑驰道的策略，可是到如今也没有实行，原因就是你们怕难！当初朕要是踌躇畏难，怕是到今天也灭不了六国！”
秦始皇下了绝对的命令：修筑通行全国的驰道！为此，秦始皇和大臣们议了几次，昕需财力由中央和地方筹集。
人力可征集民工。由于苛政严刑，国内的监狱早已人满为患，可以让囚犯们去筑路。
李斯说：“恐怕人数还不太够……”
“那就再抓人呀！”秦始皇说，“还有许多可抓的人没有抓起来呢！比如说：原先各国的贵族、兵士，他们人还在心不死，就像熄灭的野火，一有风吹草动，还会死灰复燃的，让他们留在家里干什么，让他们生事吗？远不如把他们集中起来，要他们修驰道，造宫室，筑长城呢！”
“他们要是逃跑怎么办昵？”
“给他们穿上赭色的衣服，跑到哪里也会被人认出来的。”秦始皇的确在整人上有一套，让被整者穿上与常人有别的服装，跑到哪里也会一眼被人看出来。况且他还有更狠的招呢。“如有人逃跑，就给他们罪加几等，并株连他们的家属。这样，他们就是死在工地上也决不敢逃跑了！”
“好，好！臣一定照办，照办！”李斯听着秦始皇的话，心里直冒冷气，他在历史上被列入“奸臣传”中，向以狠毒著称，可是比起秦始皇来，他常常感到自愧不如。
不久，工程启动，赭衣囚徒拥塞于途。轻罪者只穿赭衣，重罪者拖镣带枷。常常或有人病死、累死、饿死，也有些未等走到咸阳即被押解军士打死，尸横郊野。
秦始皇二十八年，即秦始皇称帝的第三年，70博士集体上奏，请始皇帝“泰山封禅”。
“始皇帝上承天意，下得民望，平定海内，放逐蛮夷，普天之下，莫不宾服。今既登基，尚望按照古制，临泰山以行封禅之礼……”
秦始皇览读奏章，在便殿接见博士中最资深望重者六人，倾听了他们的封禅宏议。并让青娥女亲自备茶。
所谓“青娥女备茶”，不过是个形式，在殿堂上走来走去倒茶的还是几位宫女。
秦始皇到死也没正式立过后妃，青娥女是和皇上最亲近的女人，宫内宫外都以娘娘相称。娘娘奉茶的礼遇不是哪个大臣随便可以得到的，所以博士们都乐不可支。
读书人一到了这样的场合，往往忘了自己是谁，就谈兴大发起来。他们先说了封禅的势在必行，又谈了应该怎样具体实施。其中两个老先生还算本分，不愿劳师扰民，就主张只在附近的甘泉山形式上行礼就行了，不必老远地跑到鲁地泰山去……
他们的理由是：咸阳是秦国的中心，为天下之本，上天也必定是这样认为的，因为天子就在这里。然而，有两个鲁地来的博士却不这样看，他们主张一定要到泰山去才行。他们说古之圣王都是到鲁地泰山去封禅以示对天地的真诚，我国初立更不能破坏这个规矩！
老学究们可得到了展示学问的机会了，都引经据典地发挥起来，有的口吐白沫，有的血脉贲张，有的挽袖撸拳，有的面红耳赤，还有年纪大些的激动得差点儿背过气儿去。
秦始皇看着不加制止，反而笑吟吟的，既不加制止也不加评论。
青娥女实在看不下去几位老博士争得口沫横飞、脸红耳赤的样子，再说也听不懂他们引经据典的酸溜溜儿理论，赶紧解围说：“诸位老先生，不必动意气，慢慢地说。我对封禅的仪式还不大知道，烦劳你们给我讲解一下。”
听娘娘如此说，这些饱读诗书的先生们更来了劲儿。
一位八十多岁的老先生把雪白的胡子一掀说：“封者，祭天也；禅者，祭地也。合为封禅，是人君祭告天地的意思。用意在于向天地禀告：人君承天命以治理百姓。并祈求上天赐福，大地赐安，以求风调雨顺，国泰民安。这是很要紧的事情！”
这老先生说了半天也没说明白封禅到底应该怎样具体去做，因为他也没到过泰山，更没有随帝王去封禅过，他那点知识不过是拾人牙慧罢了。
青娥女见他说不出个什么来也就不难为他了，改问一旁年轻些的一位博士：“我从小没见过泰山，光想去看看。不知封禅历来选在那里呢？”
娘娘想到泰山去，这是给他们最大的支持，于是这位70岁的博士说：“据史载：泰山高四千九百丈二尺，周围两千里，其中蕴藏芝草玉石，长津甘泉及仙人室，又有地狱六处，曰鬼神之府。从西而上，可见下有洞天，周围三千里，乃鬼神受考责刑罚之处。传说泰山近天也通地，所以古来封禅都选在此地。”
他说到这里，那位80的老博士缓过气来了，又接着说：“在泰山筑坛以祭天，容易被上天所接受，在泰山一旁的梁父小山筑蝉以祭地，表示对地母更加亲近。凡蝉十二见方，坛则高三尺，阶三等。祭祀时皆用酱色的酒和煮熟的鱼，不能用三牲……”老博士终于说出点具体的东西来了。
大概是为了奖赏他，青娥女起身亲自给他上了茶。老博士激动得眼泪横流，哆嗦着接了茶，洒出了大半。
在一旁没有说话的秦始皇一直微笑听着，这时说话道：“你们说，封禅以什么季节为适当？”
众博士面面相觑了一会儿，最后80老博士说：“老朽不敏，尚未见到书上有记载。”
秦始皇说：“那就是说，什么季节都行了？”
博士们察言观色，知道秦始皇很想现在就去，就说：“是，是……”
秦始皇看看青娥女，说：“咱们自己决定好了，青娥女，你愿意什么时候走呢？”
青娥女说：“暮春三月，莺飞革长，那时节，鲁地的景色最好，我想泰山那儿也会是很好的，现在虽才交春，到了那里正好赶上，皇上的意思如何？”
秦始莹说：“朕正好想出去游历一番，现在动身最好！”随即又征求博士们的意见，他们能有什么意见？只要皇上高兴，他们巴不得立刻就走。
说是即刻动身，那只是说说，皇帝出巡地动天惊，还要好好地准备起来。秦始皇又把这事交给了李斯。他对李斯说：“这是朕第一次远行，需要注重天子的威仪，一切都要尽心制定之！”
李斯明白，这就是说，越铺张越好。
又过了月余，李斯上奏：一切封禅事宜都备办停当。秦始皇听完李斯的上奏后，批准出行上路。
这日，秦始皇穿黑色锦绣龙袍，用黑色的旌旗旄节，御用的辒辌车以六匹纯黑色的马拖拉，外加备用车六部，副车则为六六三十六部，以载随行近侍及大臣。
特命将军六人，率领郎中六百护卫皇帝。再有六千虎贲军保护车队，前后有上万人随队行动，以备不时之需。