薄大伟
摘要：烟草专卖户籍化管理是新的形势下一种新的管理模式，各地烟草专卖管理部门结合自己的实际，摸索出了一系列具体做法，但在管理过程中还存在这样那样的问题，不同程度地制约和影响着管理的质量和效果。为更好地搞好这种微观管理，结合实践，对烟草专卖户籍化管理做一理论探讨。
关键词：烟草专卖 户籍化管理 市场净化
随着国家烟草专卖体制深化发展，烟草行业网络建设深层推进，烟草专卖行政管理正由“经验粗放型”向“现代精细型”逐步转化。作为新形势下一种全新的管理模式，烟草专卖户籍化管理工作有效地加强了专卖管理的深度、广度和力度，实现了专卖管理职能的转变和工作重心的转移，对于保障卷烟营销网络健康延伸，实现烟草行业自身可持续发展起到了积极作用。然而，理论认识的模糊和实践操作的差异，仍制约着户籍化管理工作的有效落实和良性运行。下面，笔者就户籍化管理的理论和实践做一分析。
一、户籍化管理的渊源、内涵及特征
我国的户籍制度源远流长，有关户籍的正式记载最早见于秦献公十年（公元前375年），它是历代政府加强人口管理，统计人口数字的一项基础性工作。当代中国的户籍制度，是1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布后正式确立起来，由公安机关行使人口管理、统计的社会行政管理制度。
烟草专卖户籍化管理是指烟草专卖行政主管部门借鉴基层公安管理机关对管区居民实行以户籍管理为核心的管理经验，对卷烟零售企业和个人通过统一造册，分类归档；区域包干，责任到人；强化服务，管理到户的方式，实现烟草专卖管理的日常监督检查活动，是新形势下实现烟草专卖市场管理的一种行政管理模式，是实现“横向到边、纵向到底”、消除管理死角的有效手段。它有三个重要特征：
1.微观性。相对于集中打击，户籍化管理实质上是一种微观上的细化管理。在卷烟市场秩序发生明显好转的情况下，专卖管理由大规模的“兵团作战”改为大面积的“阵地作战”，根据零售户守法情况的差异对其实行区别管理，加大管理频次和监控范围，将专卖管理的触角延伸到卷烟零售市场的每一个角落。户籍化管理微观性就是加强了卷烟零售市场流通秩序的监控，加强了对零售户的日常管理。
2.动态性。一方面，当卷烟零售市场处于饱和状态时，零售户处于激烈的市场竞争中，其为了生存千方百计取得最大收益，这就有可能产生一些不正当的竞争行为；另一方面，零售户每天都处于自然变动中，有的变更地址，有的变更法定代表人，有的暂停营业，有的即将拆迁或已经拆迁。户籍化管理要求对零售户的违法行为和自然变化及时做出反应和处理，从这个层面上来讲，户籍化管理实际上是一种动态管理。
3.服务性。户籍化管理实际上是专卖管理网络的表现形式，它的建立为卷烟营销网络的深化发展建立了基础平台，为进一步改善与零售户的关系、提高对零售户的服务质量提供了物质保障。它的优势是在加强专卖管理的同时增强了服务观念，将管理寓于服务之中，在服务中强化管理。优质服务是强化管理的基本内容，强化管理是优质服务的最终目的。
二、户籍化管理的必然性和现实意义
任何制度都是历史发展的产物，和一定的社会历史条件相伴随，并随着社会历史条件的变化而变化，户籍化管理同样是当前中国烟草专卖制度历史发展的产物。一是外部市场环境基础已经具备。近几年来，烟草专卖行政主管部门和其他执法机关严厉打击卷烟制假、贩假和走私、贩私的违法犯罪行为，取缔了一大批非法卷烟批发市场，消灭了大部分违法经营卷烟“大户”，市场形势发生明显好转。二是国际市场竞争压力已经具备。伴随着开放的深入和经济全球化的发展，为应对加入世界贸易组织（WTO）面临的压力和挑战，在外国卷烟大量进入中国市场之前，我们必须构建具有中国特色的专卖管理和卷烟营销网络。三是行业发展物质条件已经具备。我国烟草业经过十几年的发展，专卖体制逐步延伸到位，机构设置、人员配置逐步走向合理，专卖执法队伍逐步成长壮大，行业计算机、网络信息技术逐步发展。四是行业内部管理条件已经具备。烟草行业不断加强自身内部规范管理，逐步消灭了“倒票、卖大号”现象，对行业内存在的“非法外采、跨区经营、低价甩卖”行为进行了严厉整顿，严肃了内部纪律，规范了内部经营行为。户籍化管理是一种适应当前烟草专卖管理形势发展需求的主要管理模式，是外部市场经济环境激烈竞争的客观需求，是烟草行业实现自身可持续发展的内在需要，是网络建设的一个重要组成部分。
户籍化管理的实施体现了国家烟草专卖局改革、发展、创新的总体思路，标志着烟草专卖管理的重心已转移到微观零售环节上来。烟草专卖行政主管部门通过户籍化管理加强了对零售市场的调控，对于进一步整顿规范卷烟市场经济秩序，提高市场净化率和市场占有率，提高市场控制力，把握卷烟市场动态变化规律，实现专销结合，实现烟草行业自身可持续发展有着积极意义和深远影响。
三、户籍化管理的实践分析
（一）机构人员做到设置合理
基层户籍化管理的核心在于发挥市场监管员的主体性作用，市场监管员是在区域划分基础上与访销员一对一比例配备。实践中存在两个问题：
1.市场监管员配备合理性问题。户籍化管理采取分片包干，责任到人，管理到户的工作模式，市场监管员管理零售户户数越多，划分管理区域数就越少，管理的区域面积就越大。一名市场监管员管理多少零售户合理取决于零售户分布的疏密程度和经营的规范程度。零售户布局分散或违规行为时常发生，管理的户数应相对较少；零售户比较集中或规范经营程度高，管理的户数就应相对较多。因此，科学划分管理区域，细分零售户类别，是市场监管员配备多少的关键。对此问题还要以发展的观点来看待，处于初级水平时，市场监管员管理零售户数目可以少一些；处于中、高级水平时，市场监管员管理零售户数目可以多一些。
2.市场检查分队配置合理性问题。长期以来，我们对市场检查队的理解往往陷入接到举报打假打私、掏窝点的狭隘范畴，对市场检查队的内部设置、市场检查分队的职能没有纳入户籍化管理这一全局性的战略中来，没有对其进行“量”的考虑。按照法律规定，市场监管员一人不能执法，即使两个市场监管员也没有执法威慑力，执法效果非常有限。市场监管员对各自管区的管理实际上是日常的监督警告教育性的检查，若一味警告教育而不及时查处，市场检查就会流于形式。为切实提高市场监管员的管理效果，有必要加强市场检查分队“武装”后盾的强大作用。对于市场监管员提供的违法行为及屡教不改者，市场检查分队应及时进行查处，树立起强大的管理权威。实践中，各区县可根据具体实际，每700到1000个零售户设立一个市场检查分队。
（二）档案管理做到规范有序
零售户档案包括手工原始档案和电子版档案。手工原始档案主要是对零售户许可证及其他与户籍化管理有关的基本信息的记载保存，电子版档案是对零售户自然信息、经营信息、违法信息的详细记载。从运行情况看，还存在三个问题：
1.户籍化管理档案和许可证管理档案统一结合问题。户籍化管理档案的内容基本涵盖了许可证管理档案的项目要求，而且还有许多专属于户籍化管理本身的内容。鉴于此，完善户籍化管理档案可以在许可证管理档案基础上将其他重要内容进行补充设计，达到户籍化管理的实际需要。
2.户籍化管理档案和案件查处有效结合问题。市场检查队执法过程中查抄案件的简单经过及时记载在档案上，以及案件审结后，将审理案件的简要处理情况及时记录在档案上，可以清晰掌握零售户违法程度、次数、历史，对于以后案件查处审理、许可证吊销布局提供可靠依据。
3.户籍化管理档案和许可证年检、变更、注销及零售户类别转换的结合问题。零售户的守法情况、自然经营情况总是处于变动之中，这些变动带来许可证年检、变更、注销及类别转换的变化，将这些变化及时记载在档案上可以动态掌握零售户经营、守法信息，实现多种信息的共享、查询与维护，实现户籍化管理的动态管理分析功能。
（三）类别转换做到动态及时
按照卷烟零售户守法规范情况，将其划分为A、B、C三类。从实际操作过程来看，类别转换主要由市场监管员操作，在征求访销员意见的基础上，提出类别转换意见，报稽查中心主任审批，市场监管员做实质审核，稽查中心主任做程序审核。实践中存在两个问题：
1.类别转换标准执行不严格。个别区县专卖执法人员配备不到位，为了减少工作量，对零售户未完全按照户籍化管理规定标准分类和转换，多分A类户，少分C类户，市场监管不到位，市场监控力度不够。当前各区县局有必要对零售户市场监管工作量进行测算，合理投入财力物力配备实际管理需要的专卖监管、检查人员。
2.转换期间缺乏规律性。为提高分类管理的科学性，有必要实行计算机自动转换类别，统一制定类别转换办法，对零售户实行打分制，规定具体违法行为的扣分项目、分值及自动转换的分界线值，每月进行一次自动转换。
（四）稽查日程做到安排科学
稽查路段的设置原则是A类户一个周期检查1次，B类户一个周期检查2次，C类户一个周期检查3次。如果6天为一个周期，A类户有6个路段，B类户有2个路段，C类户有3个路段，共有11个路段，对这11个路段根据稽查需要组合成6条线路。市场监管员每天根据稽查中心下载的稽查线路，逐一对零售户进行监管稽查并将违法情况及时输入POS机，同时市场检查分队也在所属管辖区域内进行不间断巡查。实践中存在两个问题：
1.线路日程安排规律性限定过死问题。线路设置规律性过强造成市场监管员通过IC卡监管变成“插卡式”机械监管，市场监管员缺乏一定的自主性和灵活性；而规律性的市场监管线路容易被一些违法经营卷烟户所熟悉，利用市场监管的空隙从事违法经营卷烟活动。对此有两种应对方法：一是稽查中心每月根据实际需要，对稽查路段进行重新排列组合，改变有规律的线路设置。二是稽查中心将市场监管员管理的客户不做线路安排全部下载到其POS机，由市场监管员自主安排每天的检查线路，但必须达到每天检查零售户的数量要求。
2.稽查到位率问题。实践中，有些零售户属连锁性质由总店统一配送卷烟；有些零售户经营能力有限每月从烟草公司购进卷烟数量很少。这些户数的存在影响访销员访销成功率的提高，有的区县将这些客户在计算机系统内做了“歇业”处理，访销员不再去访销；但这一做法将使稽查到位率降低，这个现实矛盾体现了行政管理行为和销售经营行为的冲突。笔者认为，这样做存在许多弊端，应从实事求是的角度出发，不做歇业处理为好。
（五）监督机制做到健全有效
如果把户籍化管理看做一部制作精良的汽车的话，那么监督考核机制就是它的发动机。户籍化管理的整体良性运行的原动力来自于设计合理、富有活力的监督考核机制。实践中存在监督考核机制不健全，内容、标准不统一的问题，应尽快从两个层级上建立健全户籍化管理监督考核机制。
1.市局监督考核。市局应建立对区县局的长效监督考核机制，统一考核内容、标准，为保证监督考核的科学性，市局每月对区县局进行一次随机抽查，抽查户数根据零售户实际数量按一定比例来进行，每月对抽查结果进行一次打分排队评比，年终将12个月的考核情况汇总综合评比打分，作为考核行政执法责任制的一项重要指标。
2.区县局监督考核。区县局每月对所属各管区进行一次随机抽查，抽查户数同样是根据零售户数量按一定比例进行，抽查以市场监管员和对应的市场检查分队的各项工作指标为重点，以“假、私、非”及无证经营等为主要内容。每个月对抽查结果进行一次打分排队评比、公布结果并和当月的工资奖惩发放挂钩。值得注意的是对各管区的监督考核不能局限于对每个市场监管员，而应当将市场监管员和所对应的市场检查分队一块进行捆绑考核，即各管区出现问题，不仅市场监管员有责任，其对应的市场检查分队也有不可推卸的责任。
四、户籍化管理运行的原则
（一）效率优先原则
在户籍化管理的实施过程中，一个最主要的问题就是它的可操作性、便捷性。繁琐复杂的模式设计会造成效率低下，流于形式，抓不住问题的核心，影响到户籍化管理的操作运行和功能发挥；简陋粗糙的模式设计会造成管理落后，运行脱节，难以有效实施的后果。我们还要考虑户籍化管理的成本效益对比，因此效率原则是我们必须要考虑的问题，也就是一定要考虑和追求户籍化管理的成效。这种成效来自于它的符合实际、操作便捷。
（二）纵横结合原则
我们把自上而下的监督考核机制称之为纵向机制，把区县内部区域划分、市场监管员、市场检查队的设置称之为横向结构。纵向机制追求的是对所属各单位来说一种相对稳定、公平合理、富有内在激励动力的静态价值目标，横向结构追求的是灵活高效、与时俱进、符合实际变化的动态价值目标。把握两者的关系对于构建户籍化管理模式非常重要，纵向监督机制一旦形成其终端直指市场净化率，各区县在这种机制下合理调整内部人力、物力等横向资源结构，所有的资源力量都围绕着市场净化率这一中心来运转，从而最终实现户籍化管理的巨大整合功能。
（三）专销结合原则
市场监管员、访销员在各管理区域内一一对应，市场监管员负责专卖巡查管理工作，访销员负责卷烟销售订货登记工作。二者分工明确、互相协作、互相制约，正是专销在微观领域的有机结合。市场监管员、访销员、配送员定期召开专销联席会议，将各自掌握的进货情况、守法情况互相交流沟通，起到了“三员联动，信息共享，相互监督”的积极作用。需要注意的是，市场监管员和访销员不能互相代替，坚决杜绝出现让访销员暂扣零售户许可证、IC卡，暂扣客户经营卷烟的现象；坚决杜绝让市场监管员利用专卖职权推销卷烟、摊派强卖卷烟的现象。
（作者单位：北京市烟草专卖局）