中共兰州市委党校崔治龙
在国家新农村建设战略的实施进程中，随着相关涉农制度创新的加快和各级财政倾斜力度的加大，我国农村公共产品供给数量不断增加。但在一些地方公共产品的供给存在着问题。农村公共产品供给决策涉及国家、地方及基层政府各个层面，要解决这一问题，必须改革原来主要由基层政府决定农村公共产品供给的决策机制，建立起科学合理地符合农民真正需求的公共产品供给决策机制。
一、当前农村公共产品供给决策机制存在的主要问题1、现行的农村公共产品供给决策机制容易使供给偏离农民的价值偏好和真实需求。
在我国现行的农村公共产品供给体制下，提供什么样的农村公共产品，提供多少农村公共产品，大多是由上级政府部门作出决断，有的甚至强迫农民接受。农民自身需要的东西，自己少有表决权，基本上由供给者来决策满足自己的需要。这种决策体制的最大弊端就是忽视了农民的真实需要和价值偏好，因而无法真正满足农民的需要。在这种决策体制下，农民有效参与不足，容易造成供给偏离农民的价值偏好和真实需求，使农村公共产品供求失衡、供给效率下降。
2、基层政府决策者对政绩和利益的不当追求是导致农村公共产品供求失衡重要原因。
农村基层政府及其部门，在政绩考核和经济利益的驱动下，它们在农村公共产品供给方面的行为和目标有可能与农民追求的目标发生偏离。当前最突出的表现是：一方面，需要大量政府投资又不能短期见效但符合农民长远需求的生产性公共产品供给不足，如大型水利灌溉设施、大型农用固定资产、农业科技、良种培育、市场信息、农村环保等农民急需的公共产品供给严重不足，而这些公共产品具有直接服务农业生产的属性，由于投资巨大，技术要求高，又具有外部效应，单个农户根本无力和不愿生产这些产品。这使得农民单位农业生产成本增加，严重影响农民农业生产收益，对我国的农业稳定和粮食安全埋下了极大的隐患；另一方面，短期能凸现政府“政绩”的农村公共产品供给过剩。在提高农民的生产生活条件的正当理由下，一些楼堂馆所、农贸市场、中心广场、歌舞剧院、“美化”景点等农民较小需要的非生产性公共产品出现供给过剩，这些公共设施的利用率较低，浪费了大量钱财，甚至有的公共产品供给还损害了农民利益。
3、农民利益表达机制和整合机制的缺位降低了公共产品供给决策的科学性。
农村公共产品供求失衡，在一定程度上可以归结为农民正常利益表达机制受阻、农民间缺乏整合机制、个体力量太微弱而又没有找到解决问题的途径所致。不加强农民的利益表达机制和整合机制的建设，就无法改变农民成为社会最大的“弱势群体”地位，其在农村公共产品供给决策中的被动地位就无法得到根本改善。农民作为农村公共产品的最大消费者，应该建立起利益表达机制和不同农民群体之间的利益整合机制，增强自己的谈判力量，防止农民的整体利益在内耗中损失。
4、农民组织化程度低影响了其有效参与农村公共产品供给决策。
农民是建设新农村的主体，而作为主体的农民应当是组织起来的农民，分散的农民是难以成为农村公共产品供给决策主体的。当前，许多农村的农民组织化程度很低，农民协会尽管已经发展多年，但由于服务内容的单一性和组织管理的松散性，还没有形成一个强有力的农民利益共同体，还不能承担有效参与农村公共产品供给决策的重任。农民的组织化程度低，使农民被拒之于公共产品的供给决策之外，无法按照自己的需要和偏好来选择农村公共产品，只能由政府说了算，而政府由于其自身的利益需求，更愿重视增加非生产性公共产品的供给，而不愿增加生产性公共产品的供给，结果使农村公共产品供给结构走向失衡。
二、新农村建设中的公共产品供给决策机制创新路径当前的农村公共产品供给决策机制为“政府决策—农民被动接受”的“自上而下”的政府主导型供给决策程序，它具有明显的低效缺陷。建立“农民表达需求———政府根据需求集中决策”的“自下而上”的农民需求主导型决策程序是当前农村公共产品供给决策机制创新的现实选择。具体而言要从以下几方面入手：
1、构建以农民需求为导向的农村公共产品供给决策机制，降低交易成本。
在现行的农村公共产品供给体制下，公共物品的生产不是由消费者说了算，而是由生产者说了算。这种“自上而下”的农村公共产品供给决策机制只表达了政府单方面的利益诉求，忽略了农村居民对公共产品的实际需求，导致农村公共产品供给过剩和不足并存的现象。要解决这一问题，必须修正这种由村区域外部变量决定村域内部公共产品供给的决策机制，建立充分体现农民需求的“下→上→下”式的农村公共产品供给决策机制。具体做法是：开辟多种途径倾听农民的心声，调查研究农民对公共产品的需求，按照需求的迫切程度排列出公共产品供给顺序；完善村民代表大会制度、制定公共产品供给决策意见征求办法、建立和完善村民推选民意代表参与决策的制度；在各级政府之间、政府与村委会之间建立通畅的公共产品供给与需求的信息沟通渠道，使下情能够迅速上达，上情能够及时下达；明确划分各级政府和村委会各自在公共产品供给中承担的责任与范围，对于村域内部的公共产品供给必须经村民大会或村民代表大会投票表决并依法进行监督。对于全国、省、县乡（镇）区域内的大型涉农公共产品供给也应在广泛听取农民意见的基础上，举行专家论证会进行论证，再由同级人民代表大会投票表决并接受同级人民代表大会的监督检查；政府和村委会要向农民公开供给公共产品的职责范围、供给内容、供给标准、供给程序，公开供给公共产品的工作计划、人员管理和经费筹集使用等情况，以此增强公共产品供给决策过程的透明度，降低因不必要的误解和摩擦所带来的经济和社会成本。
2、在农村公共产品供给决策中引入听证制，提高决策的科学性。
听证制作为一种制度性利益表达机制和法定的申述渠道，它不仅能够为农民提供表达利益需求、参与公共产品决策的正式制度安排，而且有助于基层政府检验公共产品供给决策执行的效果，并集思广益、根据信息反馈对原决策方案做必要补充或修正。在涉及较大范围区域的大中型农村公共产品供给决策中引入听证制度，将农民的需求、专家的专业知识与政府的长远规划进行有效的整合，有利于促进农村公共产品供给由“暗箱”决策向“透明决策”转变，能够有效提高农村公共产品供给决策的科学性。在听证中可增加农民的听证代表名额，只要农民经法定程序提出申请听证，经审查合格均可参加听证会。提供农民需求表达缺乏的救济途径，若是被拒绝参加听证或听证结果不满意，农民可向行政机关或法院提起行政诉讼。同时，应增强听证结果的法律效力，确保其对决策活动具有一定的约束力。
3、提升农民的组织化程度，充分发挥农民组织在农村公共产品供给决策中的作用。
提升农民的组织化程度是从深层次上解决农村公共产品供给决策问题的前提和基础，提升农民的组织化程度必须要在党的领导下依法有序进行。当前在一些农村出现了“支部+协会”的组织模式就是一项很有发展前景的制度创新。在该模式下，农村基层党组织通过各种农民专业经济合作组织把农民和农户重新组织起来，不仅体现了产权明晰和市场机制的优势，而且为党的基层组织转变领导方式、发挥政治优势和组织优势开辟了有效途径，还找到了市场经济条件下党继续与广大农民群众保持密切联系的新渠道。这一制度创新模式内含着反映农民意愿的信息机制，能够有效提升农民的组织化程度，扩大农民在公共产品供给决策中的参与决策权，值得借鉴和大力推广。
4、推进农村基层民主政治建设，为农村公共产品供给的科学决策提供制度保障。
农民对公共产品的需求表达能否体现在决策中，关键在于农村基层民主政治建设的进展状况。一是要努力把乡镇人大与村党支部、村委会衔接起来，使经选举产生的村党支部成员、村委会成员成为乡镇人大代表，为村民对公共产品需求愿望在乡镇人大中得以表达建立通畅的渠道；同时，树立起乡镇人民代表大会的权威，实现其法定功能，使其成为农村公共产品供给中的决策机构，并强化对乡镇政府的监督。二是要改革乡镇领导人的产生办法，积极稳妥地推进乡镇领导干部由村民直选的制度，使乡镇与村委会领导干部的产生保持一致，把领导人的产生与农民对其的评价相挂钩，通过选举约束，使乡镇政府领导人有为农民谋利益的内在动力和制度基础，从而能够使其在农村公共产品供给决策中更加充分地考虑农民的需求。同时，应严格执行任期制，在任期内，乡镇党政领导干部未经党代会、人代会罢免或本人辞职不得调走，从而加强乡镇干部的任期责任意识，使公共产品供给决策能够得到贯彻执行，不因领导人的变化而中途夭折。