一般意义上的城市社区，总是由各种社会群体和组织所构成，它们包括家庭、邻里、生产部门、商业中介服务部门、党政机关、学校、医院以及越来越多的正式或非正式的各种社团组织等。各种社会群体、组织乃至家庭并非孤立静止地自成一体，它们分别与外部发生横向或纵向等各种各样的联系，如本社区党政机关与社区外的上级领导机关的垂直领导和被领导关系，甲社区某家庭与乙社区某家庭的血缘赡养关系等。
（五）城市社会心理要素
城市社区是由各种社会群体和组织构成的，不同的城市社区，因其性质和规模各异，会对社区成员产生不同的影响，尤其是工作生活住宅区为一体的单位型住宅小区和封闭式居民住宅小区，因其成员彼此系同事或上下级关系、接触频繁，或出于熟悉程度高、讲面子等原因，其日常行为具有比松散型住宅小区成员更为规范、向心力更为明显、共同语言更多等特征。
（六）城市社区经济要素
经济要素是构成城市社区的一个不可忽略的重要内容。我国村民自治建设的成功实践表明，农村社区经济是农村社区自治的必要条件和根本保证，离开了经济，自治就会缺乏动力、活力和向心力。同理，城市社区实行自治，离不开经济作为强大的物质后盾。当然，“社区经济”
与“区域经济”、“地方经济”不是一回事，各社区的经济内涵也不尽相同，它是指在特定的范围内，以社区自治组织为主体，以服务于社区建设为目标，利用社区自身资源优势，为满足社区全体成员物质和文化需求、提供各种服务的经济活动的总称。通过建立和运用各种灵活的机制，充分利用本社区及邻近社区一切能够利用的资源，盘活各种资产，使所有社区成员直接受益，在本社区安居乐业，从而进一步促进社区经济的良性发展，充分调动和提高城市社区自治组织的积极性、凝聚力和号召力，确保城市社区自治的良性运作。
三、关于城市社区规模的确定
如果说，上述各基本构成要素是城市社区质的规定性，那么城市社区规模的大小则是其量的规定性。以居民住宅小区为主的城市社区，其规模究竟应该有多大？其划分依据又是什么？应制定和遵循一定的或相对的量化标准与质的规定性，以最大限度地避免出现因城市社区划分不合理而产生的量和质的悬殊差异，从而导致影响城市社区自治乃至社区总体建设等问题的出现。
（一）目前城市社区规模方面存在的问题
多年来，随着我国城市人口的自然增长和外来人口的不断流入，各地城市街道目前普遍存在社区规模过大且越来越大的发展趋向，以上海市闸北区为例，现共有７个街道办事处，２０４个居委会，２０万户家庭，平均每个街道管辖近３０个居委会和近３万户家庭，即便每户家庭以３人计算，一个街道所辖人口高达１０万人左右；每个居委会所辖家庭为１０００户左右，所辖人口则为３０００多人。据浦东新区有关部门统计，该区居委会的日常工作共有２３１项，而且一项都不能少。这就势必要求居委会平均１．５天必须完成一项工作，否则就难以交差。事实上很多工作（如各种收费、计划生育等）是长年累月甚至需要天天去做的事情，于是居委会干部成天穷于应付、疲于奔命、顾此失彼、不堪重负，到头来却还是工作任务难完成，工作成绩难以达标，造成年复一年的上级不合意、居民不满意、自己不乐意。究其原委，由于社区规模过大，加之迄今为止仍沿用行政管理的方法管理社区，“上面千条线，下面一根针”，该管的必须件件都要管，不该管的也样样都要管，事情当然管不过来。由于精力所限，连该管的事情都不能件件管到位，因此不该管的不可能样样都管得好。我们在调查中所接触到的８个区的数十个居委会干部都共同反映：“现在干居委会这一行，摊子太大了，实在是忙不过来，想干也干不好，还吃力不讨好，两头受气。”应该说，他们的话并非是在发牢骚，也不是夸大报忧之词，而是对居委会工作现实状况和主观心理感受的真实反映。
从发达国家（如美国、日本等）的城市社区规模来看，最小一级的社区一般不超过１０００人、３００户。日本的町内会平均拥有人口与户数，据１９９２年的统计只有４１４人、１３６户。而我国的居委会所辖人口的规模已相当于美国的“有限责任的社区”（ｃｏｍｍｕｎｉｔｙｏｆｌｉｍｉｔｅｄｌｉａｂｉｌｉｔｙ）和日本的“联合社区”（约等于我国城市的街道或大于居委会）。
由于国情不一，我们固然不宜照抄照搬外国的社区模式，但是目前我国城市社区规模过大，且社区概念的内涵与外延模糊，再加上行政管理体制带来的种种弊端，致使城市社区的建设发展问题重重，却是不争的事实。建国之初，我国大中城市街道的规模一般在１万人口左右，居委会规模一般也不超过６００户。由于人口的剧增和种种历史的原因，当时包括城市社区规模大小、社区居民自治等在内的众多城市问题远远没有现在这样突出。然而半个多世纪过去了，各方面情况均已发生了翻天覆地的巨变，我们再也不能沿用以往的老体制、老观念、老办法等对待社区的建设与发展，必须用改革的精神和做法重新考虑城市社区的建设和发展。在城市社区规模的确定问题上，应采取一切从实际出发的实事求是态度，根据社区建设与发展的实际需要确定其规模大小。
以住宅小区为主的城市社区而论，作为社区自治的载体，上述有关社区的几方面构成要素应作为确定其规模的前提或划分依据。住宅小区作为社区性结构单位，它既不能被视为千百户家庭的简单数字叠加，也不应被视作某种社会组织而存在，而是作为城市居民长期稳定生活其间，并具有共同目标和共同需求，实现共同参与、共同享受的，和谐有序的“社会共同体”。
据此，在城市社区立法工作之初，必须首先解决以下两个现实问题，一是城市社区的规模确定或划分依据问题，二是城市社区的层级设置问题。以下我们提出对解决这两个问题的研究性建议。
（二）关于城市社区规模的划分依据
住宅小区作为城市居民长期稳定生活其间，并具有共同目标和共同需求，实现共同参与、共同享受的，和谐有序的“社会共同体”，必须确定与之相应的社区规模，社区规模的大小或是否合适，会在很大程度上影响将其作为载体的社区自治组织正常功能的健康存在与积极发挥，影响到该社区是否具备培养和强化社区人群的归属感、亲和力、凝聚力、认同感、协调性等条件与优势。长期以来各地城市社区建设实践表明，“三家村”式的城市社区规模肯定成不了气候，“万家灯火”式的社区规模也肯定是大而无当。我们设想并提出如下几种城市社区划分依据的建议，以求客观合理地确定社区的规模。
第一，以人口与户数为基准的划分依据。从社区自治效果角度审视，目前我国许多经济发达的大中城市居委会，其所辖的人口及家庭绝对数量已经普遍膨胀到“人满为患”甚至是爆炸性的非正常程度。理想的城市社区人口与家庭数量最好划分为２０００人或５００户左右，或者再略少一些则更好，如此规模有利于社区服务覆盖面的全方位扩大，社区成员彼此话能听得见、脸能看得熟，事能做得好，从而增强其亲和力和回归感。当然，该划分依据只是一种相对做法，如果受地理条件、建筑条件或其他方面条件限制，则应采取其他更为合适的划分依据。
第二，以行业性质或地域条件为划分依据。所谓以“行业性质”为划分依据，是指将某生产单位建造的职工宿舍群落，或居住在某一旅游景点、拥有一定数量的住户等，划分为一个特定社区。所谓以“地域条件”为划分依据，是指可以按纵横交通干道为基准，将干道内的一定数量的住户划分为一个社区。
第三，以建筑物条件为划分依据。将建筑物条件作为城市社区的划分依据，与将村落作为农村社区的做法有相近之处。随着各地城市新建住宅高楼数量的急剧增长、高楼体积的增大和楼层的增多，越来越多的居民住进同一幢高楼，且各高楼鳞次栉比、绵延成群。一幢住宅高楼通常能容纳几十户、上百户家庭，而近年来上海等地建造的大型联体板式住宅高楼，一幢便可容纳数百户家庭。从这一数字统计角度分析，几幢甚至一幢住宅高楼的住户，就能构成一个城市社区规定拥有的最低家庭数量。
第四，以同质条件为划分依据。从总体上说，来自五湖四海、各个社会阶层的城市社区成员，其异质性远远高于农村社区成员，但是从微观角度分析，城市各社区的形成却往往具有某种程度甚至很高的同质性特征，如单位建造的职工家属宿舍，其同质性程度之高自不待言。又如以上海地区历史形成的广大棚户区为例，其成员共同具有明显的移民背景，建国以前来自江苏、安徽、山东等地的大量移民，迄今仍有相当数量仍相对集中和固定地在上海某些地域生活，其生活习俗、语音、文化生活水平、所处的社会阶层等均有很高的同质性。即便是新建住宅建筑，也往往因其所处的地段、品位、售价的高低等作为前提，将同一经济或文化层次的住户（如上海市古北新区的“洋居民”）相对集中起来，从而使这些新住户也具有一定程度的同质性。我国广大农村社区实行自治的成功实践证明，社区同质性程度越高，对社区成员就越有亲和力与回归感，社区就越容易实行自治。同理，同质条件应该也可以成为城市社区的划分依据之一。
然而近几年来，一些大中城市在进行城市社区建设的实践过程中，却未能体现上述做法，为了便于上层管理和节省行政经费开支等缘故，仍习惯于沿用行政手段，非但未能很好把握历史机遇，用科学的态度和做法，缩小居委会的辖区范围和人口数量，发挥城市社区自治组织的功能，反而将所辖人口与所承担事务原已十分庞大繁杂的居委会从几个合并成一个，或者硬将若干各具异质性的住宅小区“拉郎配”式地凑合在一起，造成“干群相见不相识”、“社区与我不搭界，勿如自家管自家”
的不正常局面，其社区自治的效果是可想而知的。这种贪大求全式的倾向在不少城市均不同程度地存在，有关部门应该引起高度重视和予以坚决制止，否则只能使城市社区建设向歧途发展。
当然，社区的划分依据可能还不止上述几种，且各种划分依据不能相互割裂，应该根据实际情况，或者单独使用，或者交叉结合进行，总之应充分体现“大小适中，划分合理，层次相近，方便管理”的内在要求。
四、关于设置三级城市社区自治体制的设想与建议
所谓三级城市社区社区自治管理体制的设置，即设想把城市社区划分为“一级社区”（或称“子社区”）、“二级社区”（或称“分社区”）和“三级社区”（或称“社区”）。其中“一级社区”（子社区）是指最基层的社区，其所辖人口或户数分别为２０００人上下或５００户左右。“二级社区”（分社区）所辖人口和户数应为“一级社区”的数倍，或者说应管辖一定数量的“一级社区”，其所辖范围和人口宜大于原来的居委会、小于原来的街道，相当于美国的“有限责任的社区”。“三级社区”（社区）所辖人口与户数则为“二级社区”的数倍，其层次和规模约等于原来的街道办事处。
设置三级社区的管理体制，事实上打破了居委会作为街道办事处的派出机构和代言人、统包统揽社区事务的格局。
作为一种特定的层级体系设置，上述三个层级组成的综合性社区，并非在原有的行政管理层次中又新增一个层次，也不存在增加行政人员编制和经费开支等问题，而是考虑便于管理。具体而言，“一级社区”
（子社区）只是处于一个特定层面的网络结构组织，这些组织相互之间互不隶属，在平等的基础上共享资源和信息，或通过各种沟通媒介，直接或间接地与外界进行横向联系，以满足本社区成员的一定需要。
“二级社区”（分社区）在三级城市社区管理体制中处于承上启下的中间层次，它与居委会性质不同，不再充当疲于奔命的事务主义者的角色，只是承担指导、处理本级社区所辖范围的所有公共事务，协调所辖“一级社区”组织之间的各种关系，同时又接受“三级社区”（社区）的业务领导，完成其所赋予的具有中间环节性质的工作任务。“三级社区”（社区）可设定为具有“半政半社”性质的组织，一方面它接受市辖区（或不设区的市）级政府的垂直领导，另一方面直接指导“二级社区”的工作并协调所辖各“二级社区”之间的各种工作关系。
显而易见，在三级城市社区自治体制中，最具认同感、最具活力、最能反映社区成员的切身利益与呼声、最能吸引社区成员参与其中的自治组织，非“一级社区”（子社区）莫属。因为在该社区层面，有与之相应的各类自治组织来保证社区成员切身利益的实现，诸如业主委员会、社保组织、自我管理服务组织等，其运作和各种关系的协调，均要通过本级社区得以组织、落实和兑现。问题在于，目前我国现有的群众性自治组织法律、法规，均无涉及所谓“一级社区”（子社区）层面的内容，因而在实践中势必发生新兴社区自治组织与居委会、街道办事处的各种矛盾。加上众多服务性的经济组织或中介机构等目前普遍处在“襁褓”或发育阶段，其社会功能也只是停留在部分或分散行使某种社会公益福利职能上，缺乏自我调节、自我保护、自我完善和自我发展的能力，或者说尚未形成一种综合性的自治组织体系和自我运行机制，因此很难全方位和有效代表与反映本社区广大成员的切身利益和要求。我们有理由认为，目前“一级社区”（子社区）自治组织及其自我运行机制的全面建立，街道办事处和居委会行政管理体制的改革均已经到了非解决不可的时候了。因此，必须抓紧修订《城市居民委员会组织法》、《街道办事处组织条例》，及早制定并出台《城市社区自治组织条例》等法律、法规，以尽快适应城市社会结构转型的客观现实，尽快使城市社区自治走上法制化的良性运行轨道。
五、关于居委会重组的思考
（一）提出居委会重组的现实根据
加强社区管理应成为推进社会管理的抓手，积极引导市民参与社会管理。按照政事分开、政社分开的要求，开发城市社区公共服务功能，逐步形成市民自主管理、民主监督、平等协作的新型城市社区管理体制，使城市社区成为居民自治、公众参与的舞台，发挥市民自主管理在整个社会管理中的重要作用。
从未来城市社区的发展趋势和现实运作过程中存在的实际问题来说，居委会乃至街道办事处终究要成为纯粹意义上的社区组织，而不可能一成不变地、无限期地维持现状。如果说，城市社区自治组织建设是整个城市社区建设的核心，那么居委会重组问题的提出则意味着我国城市基层民主政治建设已经启动。
（二）居委会内部机构的重新设置构想