中国封建社会的立法，都是以皇帝的名义进行制定、认可、修改、补充和废止具有普遍性社会规范的活动。虽然这一活动是以体现皇帝意志和维护地主阶级利益为目的，但也不能不受当时政治经济条件发展变化要求的约束。所以历代封建立法，都是“因其所遇之时，所遭之变而殊其法”。因此，度时制法，适时变法，是历代统治者创制法律所遵行的一个基本原则。
宋代是一个私有制高度发展，商品经济相当发达，阶级矛盾尖锐激烈，社会关系不断变化，专制主义中央集权更加强化的封建王朝。法律作为“表明和记载经济关系要求”，维护统治秩序的工具，实现统治阶级利益的手段，也必然表现出与其千变万化的政治经济社会关系相适应的时代特征。这是本文所要论述的主要问题。
一、立法频繁，法典繁多
宋朝是一个“事有无穷之变”，“则法之应亦无穷”的朝代。因此在常法之外，又广泛大量的行用宣敕、特旨、断例、指挥等临时性的法律形式。要使这些因某人或某事而临时发布的诏敕上升为具有普遍效力的法律规范，还须经过编修程序。所以宋代创制法律的活动极为频繁，法典数量也日渐繁多。这是宋代立法表现出的第一个特征。
宋太祖建国之初，因百务丛集，百乱待治，无暇制定新的法律，主要因袭唐代的律令格式及五代编敕，又以敕令作为随时损益的手段。随着政权的日趋稳定，为了巩固中央集权，统一法令，结束五代时的政无常法、罚无定刑的混乱局面，宋太祖于建隆四年（963）命大理卿窦仪等人，以后周《显德刑统》为基础，更定成《建隆重详定刑统》十二篇三十卷，史称《宋刑统》。同时“别取旧削出格令宣敕及后来续降要用者凡一百六条，为编敕四卷”与《刑统》并行。这是宋朝建国之后第一次大规模的立法活动，亦是宋代第一部系统的成文法典。《宋刑统》因能体时之宽简，“时称详允”，而为赵宋之成宪。
宋太宗临朝之后，全国统一，声教弥远，为使法律适应激巨变化的政治和经济关系的要求，开始大量的运用灵活方便的敕令补充律之未备，修改律之偏颇，变通律之僵化。到宋太宗末年，仅续降宣敕已达“万八千五百五十五道”。为使在特定时间对特定的人或事临时发布的散敕在全国具有普遍法律效力，自宋太宗淳化时起，开始将积年的各种散敕分门别类加以整理，删去重复，去其抵牾，然后汇编颁行。这一活动，谓之编敕。随着续降宣敕的积年增多，编敕活动也愈来愈频繁。不仅历代新君即位要编订以前的诏敕，即使改元也要把敕令重行详定一次或数次。从宋朝编敕的效力等级看，既有通行全国的综合性编敕，亦有省院寺监、部曹司务的部门编敕，又有一路一州一县的地方编敕。因此说，编敕是宋代最重要、最频繁、最富有特色的立法活动。也是宋代修订法律的主要形式。
在宋代，由于“天下之情无穷”，而法有一定之制，“律犹不能尽天下之罪，不免上下以求其比”。因此，宋代以“例”比附断事的情况亦很盛行。不仅“朝廷行事有法所不载者，必举例以行”，“中书每事必用例”，而且“户部之婚田，礼部之科举，兵部之集军，工部之营缮，以至诸寺监”等，除行用部门专法之外，无不以“例”为据。宋代的“例”，按其调整对象，有定罪量刑的断例和处理行政事件的事例；从其创制方式和渊源来看，有的源于典型案件，有的源于皇帝的特旨，有的源于中央官署的指挥。无论那种渊源的“例”，多是“出于朝廷一时之予夺，官吏一时之私意”。而且更能体现统治阶级的意志，更具有灵活方便的特点。所以“例”的行用愈来愈广泛，数量愈来愈多，因此编例亦成为宋代立法的一个重要活动。
北宋中期之前，因用“例”尚少，亦无编修之举。宋仁宗庆历三年（1043）三月，始诏“刑部、大理寺集以前所断狱及定夺公事编为例”，附在编敕之后。宋神宗熙宁七年（1074），又将“熙宁以来得旨改例为断，或自定夺，或因比附弁定结断公案堪为典型者，编为例”。此为《熙宁法司断例》十二卷。自此之后，历朝皆有独立编修断例的活动。随着宋代专制主义中央集权统治的不断强化，御笔行事的增多，以“特旨为例”比附断事也日渐广泛。自仁宗时王广渊将御笔“编类成书，以为后法”之后，编修特旨亦成为宋代的重要立法活动之一。“指挥”虽是尚书省各部临时解释敕令或处理事件命下级遵办的指令，但一经出现，便对后来同类事件的处理有了约束力，成为后事处理的依据。因此朱弁说：“指挥自是成例。”北宋时指挥尚稀，亦不轻用。南渡之后，由于法典毁于战火，尚书省随时用指挥处理公事，特别是秦桧专权之际，“率用都堂批状指挥行事”，指挥激巨增多。自绍兴初至乾道六年，“诸处录到续降指挥计二万二千二百余件”，并以后敕的名义编人法典。
因此续降指挥的增多，亦使立法活动更加频繁。
立法活动的频繁，法典也必然繁多。宋代到底有多少法典？因《宋刑统》和《庆元条法事类》（残本）以外的法典皆已散失，很难知道其准确的数量。现仅就散见于史籍中的各类法典名称，按朝代作以粗略统计，以观其概貌。
由于各史籍所载不尽相同，所以统计很难准确。但就这个粗略数目，亦可看出宋代法典的数量在中国古代立法史上也是不多见的。从各朝的法典数量看，以神宗朝为最多，约占全宋法典总数的37％。这也显示出立法与变法之间的密切关系。宋代的立法活动和法典数量，突出反映出宋代是一非常重视法制建设的封建王朝。
二、形式多样，规模庞大
任何一种类型的法律，都是特定社会关系的产物，社会关系的复杂多样，反映社会关系的法律形式和法律规模也必然是复杂多样的。所以宋代法律形式种类之多，法典规模之大，都是前所未有的。这是宋代立法表现的第二个特征。
法律形式，是指表现法律内部结构的各种外部形式。在汉朝有律令科比，在唐代有律令格式。而宋代的法律形式较之汉唐则有显著的增多，且随着立法体例的不断变化而变化。北宋中期之前，主要有因袭《唐律》的《刑统》，各类不同效力等级的编敕、编令、编格、编式、敕式、令式、格式以及条贯、条例、条制、条式、条约、断例等名目不同的法律形式。自宋神宗开创以事为经，敕令格式为纬的统类合编的立法体例之后，在《申明刑统》之外，又有各类敕令格式、敕令格、敕令式、敕令、敕式、令式、令格、格式及条令、条制、条贯、条例、刑条、断例、诏令等形式。由于敕令格式统类合编，使法书条目烦杂，同一事类，因敕令格式不同而散于各篇，用法之际，非周查各篇不能备见，非熟悉敕令格式的分类法难以检用，给法律的行用带来极大的不便。故在南宋孝宗淳熙时，又将现行敕令格式及申明，“随事分门修纂，别为一书”。至此，又出现了以事分门的《条法事类》法律形式。宋代法律形式种类之多，亦是历代所无与伦比的。
从宋代立法的主体、效力和内容的差异看，又可分为不同的类别。从其立法的性质和调整对象看，有规定罪与罚的敕，有关于约束禁止的令，有关于吏民等级及论等行赏的格，有关于体制楷模的式，亦有适用于行政管理和民事关系的条式、条约、条例等。从法的空间效力看，有全国通行的普通法，亦有专为特定地区和特种犯罪制定的特别法。从其内容上分，有实体法和程序法之别。如此众多的法典，如此繁多的种类，使宋代法律调整的范围极其广泛，法网相当严密。
宋代法典体例结构的变化，是伴随着立法体例的不断变化而逐步扩大的。宋初的《刑统》，虽然将有关刑事性质的敕令格式177条及起请32条，分门别类附在律文之后，在刑制中增加“折杖法”，在名例律中首创了综合性的“余条准此”之门，但《宋刑统》仍然和《唐律疏议》一样，共十二篇三十卷。随着编敕的发展，特别是宋神宗开创敕令格式统类合编体例之后，法典的规模有了明显的扩大，从法典的卷数即可看出这一特征。现择其典型者以类相分，列表于下页。
从以上列举的部分法典的卷数可以看出，无论是海行法典，还是部门法典，或是地方法典，其规模都是随着续降的增多，体例的变化而扩大的。
宋代法典中正文之外附加名目的不断增多，亦是使其法典规模庞大的一个重要原因。就编敕而言，宋初编敕无任何附目之设，宋太宗淳化编敕，始附赦书德音之目；宋真宗咸平编敕，“又以仪制车服”别为一卷，谓之“附仪制令”。宋仁宗朝编敕，“又取敕文内罪名轻简者”附在令后，“日附令敕”。宋神宗熙宁编敕，又将中央官署对法令条文作的解释立为《申明》，附在编敕之后，此后历代编敕中多有《申明》之目；元丰修法之际，又增《看详》项目，即中央立法机关将“旧法不行于今者亦存之”，以备有司考察法令意义所归，以见法令的沿革。其后的法典中又皆设《看详》。宋徽宗朝编敕，又增“一时指挥”，“修书指挥”，“存留照用指挥”等名目。这些附加名目的不断增加，对法典规模的影响是很大的，特别是《看详》项目，有的多于正文十余倍。现择几部典型性的法典列表于下，从其附目的数量可以看出其对法典规模的影响。
从上面几部法典正文与附目卷数的比重，可以清楚的看出法典规模与附加名目之间的关系，附目的增多，不仅使法典规模庞大，也造成了法典猥冗烦杂。
三、调整广泛，内容烦密
宋代法典之众，种类之多，使其法律的调整范围极为广泛；法典体例的变化，规模的扩大，又使法典的内容颇为烦密。南宋叶适在评论宋代法度时曾说：“今内外上下，一事之小，～罪之微，皆先有法以待之。”黄震也曾讲：“本朝惩创五季，细者愈细，密者愈密，摇手举足，辄有法禁。”二人所谈，充分反映了宋代立法的广泛性和法网的严密程度。这是宋代立法的第三个特征。
前面已经提到，宋代的法典除去《宋刑统》和《庆元条法事类》（残本）之外，其他法典皆已散失，因此无法详知其具体内容。现仅能从不同效力等级的法典名称，概观其立法所涉及的范围。在宋代的法典名称中，除了通行全国的综合性法典和中央军政机关通用的法典之外，还制定了大量的部门法典和地方性法典，其规定更详备，更具体，调整范围更广泛，可以说已遍及社会生活的各个领域。现就不同法典的调整范围分别作以要述。
1．吏部及审官院敕令格式、差官敕、四选法、吏职补授法、续降并叙法、荫补条及禄秩敕令等，主要是有关官吏选试、差遣、资任、叙选、荫补、考课、俸禄等方面的立法。
2．农田编敕、司农寺敕式、水部条及户婚敕等，是有关土地征榷、户婚田讼、农田水利方面的立法。
3．常平免役敕令格式，是义仓赈济、劳役募役之法。
4．诸司库务敕令格式及条例，是有关国库积储及财政管理方面的立法。
5．市易司敕令格式及行户条贯，是市场管理及平衡物价方面的立法。
6．《宽恤诏令》，是蠲减重赋、惩罚科扰方面的立法。
7．茶盐酒法，是维护国家专卖权的立法。
8．《户绝条贯》及《遗嘱财产条法》，是维护私有权转移的立法。
9．礼部的御试、贡举、考试等敕令格式及条制，是关于科举方面的立法。
10．礼部的大礼令式，供奉、赏赐敕令格式，丧葬、夏祭敕令格式，五服敕及五服相犯法，都是有关丧葬、祭祀、供奉等礼仪方面的法规。
11．国信条例、人国条贯、人贡仪式条令、奉使敕令格式等，是有关接送、款待、陪伴外国使节及出使国外的法律规范。
12．有关国子监、太学、小学、律学、武学、算学、画学、医学、宗子学、州县学等敕令格式，都是学校教育方面的立法。
13．太宗正司条贯和敕令格式及皇亲录令等，是关于宗室族属管理及待遇方面的法令。
14．定节式、时服式、诸色人厨料式、孝赠式等，是生活习俗方面的立法。
15．枢密院敕令、将官敕、诸军转员敕格式、诸将巡校例物条及特支式、诸军班直禄令、群牧司敕、军马司敕令、官马俸马草料式、驿令及马递铺敕令格式等，主要是军队编制、将军管理、转员、俸禄、国马饲养及驿站等方面的立法。
16．刑部敕、刑部叙用法、诸色刺配刑名敕、告捕给赏条、赦书德音编敕及刑名断例、疑难断例、特旨断例等，是通行全国的综合性法典之外的有关罪与罚、狱讼、奏谳、赦宥、叙用等方面的立法。
17．将作监式、修城法式、营造法式等，是有关修筑城郭、宫室、道路、桥梁、修治河渠、舟车营缮，制造金银珠玉及铜铁竹木器等方面的法规。
18．诸路宣敕，一州一县编敕，一州一路酬赏法，开封府编敕，在京人从敕令，在京通用敕令格式，开封府界保甲敕，五路义勇保甲敕，京东河北贼盗重法等，均系京师及地方的立法。
仅以上不同效力等级的法典名称，已表明宋代立法所涉及范围相当广泛，确实是内外上下无不皆有法式。
宋代立法，不只调整范围广泛，内容也极为烦密。