2006年的夏季，洪涝、干旱袭击了我国大部分地区。福建等沿海地区先后遭受七次较大规模洪涝、台风灾害的袭击；西南的重庆市大部分地区和四川省东部地区持续高温少雨，局部地区遭受了五十年一遇的特大干旱；河北、内蒙古、吉林、黑龙江、陕西、甘肃、宁夏等省区也发生了严重的灾情。这是自2001年以来我国自然灾害最严重的一年。正因为自然灾害对包括中国在内的世界各国的影响越来越大，所以2006年的3.23世界气象日就以“预防和减轻自然灾害”为主题。2007年夏，洪涝灾害又一次无情地袭击了四川、重庆、云南、贵州、湖南、河南等24个省市，8205万人受灾，农作物受灾面积达550万公顷（1公顷=10000平方米），直接经济损失高达319亿元。洪涝灾害来势之凶猛，使许多城市和农村变成了一片沼泽。重庆市遭遇了115年以来最严重的一次暴雨灾害的袭击，主城区交通几乎瘫痪，多个县城进水受淹，水利、电力、交通、通信等基础设施毁坏严重。自然灾害的频繁发生已经成为制约我国经济发展和社会安定的重要因素，严重影响了我国的可持续发展。
一、本课题的研究背景和研究主线
自然灾害是指由于自然力的作用给人类造成的灾难。自然灾害的频繁发生给农业经济的发展造成极大的危害。这是因为，农业是通过人类劳动来实现和强化植物、动物、微生物的自然再生产以获取农产品的社会物质生产部门；同时，农业又是自然再生产和经济再生产过程交织在一起的生物性产业。农业的经济再生产是以自然再生产为基础和起点的，因而各种自然因素直接进入农业系统的特质循环和能量转换过程，成为影响农业投入产出关系的决定性因素。这就使得农业的运行风险高于工业和其他产业。
中国是世界上自然灾害最严重的国家之一，在五千年的农耕文化史中，农业生产遭受了各种自然灾害的侵袭，几乎囊括了世界所有自然灾害的类型。在各种自然灾害中，以水灾、旱灾最为严重。据统计，在我国遭受的各种自然灾害中，旱灾占57%，水灾占30%，风雹灾占8%，霜冻灾占5%。中国的自然灾害的灾史之长、灾域之广、灾种之多、灾情之重也是世界罕见的。据史料统计，前206—公元1949年的2155年中，中国共发生水灾1029次，较大的旱灾出现1056次，水灾几乎年年有之，死亡万人以上的灾害每隔10～20年出现一次，因而中国素有“三岁一饥、六岁一衰、十二岁一荒”之说。从历史上看，旱涝灾害发生的频率也呈加快趋势，每年平均受灾次数为：隋朝0.6次，唐朝1.6次，两宋1.8次，元朝3.2次，明朝3.7次，清朝3.8次。
中国农业自然灾害的风险管理与防范体系研究前言前言前言1949年新中国成立以来，农业自然灾害仍日趋严重，表现在：①自然灾害发生的频率越来越高。据有关部门统计，各种自然灾害平均发生次数呈增长趋势，20世纪50年代为19.56次，60年代为26.20次，80年代高达28.18次。此外，“灾害周期”也较明显。例如，1953—1966年，出现4次周期，平均每次周期长度为3.5年；1971—1991年，出现7次周期，平均周期长度为3年。这说明，自新中国成立以来，平均每隔三年出现一次严重的自然灾害，与历史上的“三岁一饥”之说基本相符。②自然灾害发生的范围越来越大。据统计，1950—1959年，全国平均每年遭受自然灾害的受灾面积为2225.5万公顷；1960—1966年，年均受灾面积为3760.3万公顷，比50年代增长了68.96%，受灾面积以惊人的速度增长；1970—1979年，年均受灾面积为3766.8万公顷，比60年代增长了0.17%，受灾面积在稳定中仍有增长之势；1980—1989年，年均受灾面积为4155万公顷，比70年代增长了10.31%，受灾面积增幅明显；1990—1999年，年均受灾面积为4955.2万公顷，比80年代增长了19.26%，受灾面积增幅加大；2000—2004年，年均受灾面积为4865.9万公顷，比上世纪90年代略有下降。在这55年中，平均值最高的90年代的年均农业受灾面积4955.2万公顷比平均值最低的50年代的年均受灾面积2225.5万公顷增长了122.66%；新世纪最初几年（2000—2004年）年均受灾面积为4865.9万公顷，比上世纪50年代增长了118.64%。③自然灾害造成的经济损失越来越严重。据多种调查资料分析，20世纪60～90年代，自然灾害造成的粮食减产幅度多年平均为5%，棉花减产达20%～30%，油料减产15%左右。按全国平均水平计算，20世纪50年代的单位成灾面积损失值为2190元/公顷，60年代为3255元/公顷，70年代为5880元/公顷，80年代为12120元/公顷。自新中国成立以来，各种自然灾害导致了10次粮食生产波动（其中有6次超常波动），自然灾害造成直接经济损失总计约25000亿元，而且自然灾害造成的直接经济损失呈逐年上升趋势：20世纪50年代为480亿元；60年代为570亿元；70年代为590亿元；80年代为690亿元；按1990年可比价格计算，90年代以后，年均已经超过1000亿元。进入21世纪后，自然灾害造成的直接经济损失明显加重，2001年因灾造成的直接经济损失为1942.2亿元；2002年为1637.2亿元；2003年为1884.2亿元；2004年为1602.3亿元；2005年为2042.1亿元；2006年截至8月份为1600亿元。2001—2006年，年均因灾直接经济损失达1784.67亿元。其中，2005年的直接经济损失为进入新世纪以来的最高值。④自然灾害是农村贫困的重要根源。有关学者研究表明：水旱灾害对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率会增加2%～3%。国家统计局农村社会经济调查总队的调查结果也表明：在我国农村绝对贫困人口中有71.2%是当年返贫人口；在当年返贫农户中，有55%的农户当年遭遇了自然灾害，有16.5%的农户当年遭受了减产五成以上的自然灾害，42%的农户连续两年遭受了自然灾害。自然灾害不仅给农民、农村、农业带来巨大的损失，而且使国家财政背上沉重的负担，也不利于整个国民经济的快速、健康发展。
中国农业自然灾害的突出特点在于：①灾种的广泛性和集中性。灾种广泛性是指灾害的种类繁多；集中性是指主要灾种较为集中。世界上的各种自然灾害中国几乎都有，并且有新的灾种出现。②灾情的季节性和地域性。在我国农业自然灾害中，旱涝灾害平均每年发生一次，北方以旱灾居多，南方则旱涝灾害均有发生。③灾害具有群发性和伴发性。这是由我国复杂多样的自然生态条件和农业自然生态环境脆弱所决定的。我国东部属季风区域，占全国国土面积的46%。季风的进退强度、时限和反常是我国大面积旱涝灾害发生，水资源长期短缺的根本原因。西北部的干旱半干旱区和青藏高寒区占了全国陆地面积的55%，这里气候寒冷、雨量稀少、土壤沙化、冻土广布。北部受季风影响，雨量分布极不均匀，夏季暴雨集中，洪水泥沙俱下，泛溢成灾。南部高山丘陵多，降水不均，时常引起旱灾。加之，我国的沙漠、荒漠、寒漠、戈壁、岩骨裸露山地、永久积雪区和冰川等完全不能农牧的土地有30亿亩（1亩=667平方米），占全国土地面积的22%。一种原发性自然灾害的发生往往会导致多种诱发性自然灾害的集中出现，如地震与洪涝可引发滑坡和泥石流，旱灾可引发各种病虫害和森林火灾等。④灾害的空间分布及地域组合与社会经济环境的区域差异有很强的相关性。从我国自然灾害的空间分布看，它是横贯东西、纵布南北，或点状、带状集中突发，或面状（或流域）迅速蔓延，空间分布具集聚性和不平衡性。⑤自然因素与人为因素交织。我国的自然环境十分复杂，生态环境脆弱区已占国土面积的60%以上。西部地区是自然生态的极端脆弱区，人地矛盾十分突出，面临着一系列的生态破坏及退化问题：水土流失、土地荒漠化、土壤盐渍化等土地退化现象严重；植被稀少，森林、草原大面积退化，生物多样性减少；西北地区水资源极度短缺。人们在“人定胜天”、“人有多大胆，地有多大产”的口号下，大面积地毁林开荒、围海造田、乱砍滥伐、过度放牧，加速了生态环境的恶化，形成了“经济社会落后—破坏性开发—生态环境恶化—自然灾害频繁—经济社会更加落后”的恶性循环。⑥灾害加重与防灾能力减弱形成反差。农业水利设施严重老化，承灾和抗灾能力较弱，抵御自然灾害的防范体系不健全，无法支撑现代农业的发展，对自然灾害的防范能力较弱，使农业在自然灾害面前更显脆弱，难以有效地抵御和防范风险。我国的农业基础设施年久失修，功能老化，配套设施未能跟上，致使土壤贫瘠化，水土流失加剧，水利设施有效灌溉能力下降，河道淤积，防洪排涝能力下降。特别是实行联产承包责任制后，一些农田基础设施几乎处于无人问津的状态，保障能力下降，严重地影响了农业的可持续发展。1990—2001年，农业基本建设投资仅增加409亿元，年均仅增加37亿元，而同期全国其他主要行业如制造业，电力、煤气及水的生产和供应业，交通运输和邮电通信业分别增加了1127亿元、1830亿元和3905亿元，年均分别增加102亿元、166亿元和355亿元。农业基本建设投资占全社会基本建设投资的比重一直很小，“七五”期间和“八五”期间仅在1%～2%之间徘徊；“九五”以来虽然每年的投资比重都有所上升，但一直没有达到3%，最高的2001年也仅为2.9%，而同年其他三个行业的基建投资则分别占全社会基建投资的10.2%、14.8%、27.8%。以这种比重差距和低增幅是无法从根本上解决农业基础设施老化问题的。
因此，在21世纪社会经济发展的新时期，加强对农业自然灾害的关注，重视农业自然灾害防范体系的建设和研究，加强对自然灾害的风险管理，制定有效率、可操作的社会经济发展政策，协调人口、资源、环境的平衡发展，减少或避免自然灾害的发生，是摆在各级政府面前的一个亟待解决的重大问题。我们应当把这一问题作为当前农村经济发展的一个重要的理论和实践问题加以研究。
发达国家对农业自然灾害的管理以及对防范体系的研究，无论是在理论上，还是在实际应用和对策研究上，都比我国先进，他们在实践中总结了一整套行之有效的防范措施和富有成效的风险管理体制。这是值得我国借鉴和学习的。例如，在水灾的防治上，以流域为单位采取综合措施可以收到很大的成效；绘制自然风险图，提前告之居民，可以降低风险；对危害较大的灾害实行“强制性”保险，可以转移风险；将保险与灾害风险区的管理挂钩，可降低灾害风险的损失。
根据我国的实际情况，我们认为，我国对农业自然灾害的风险管理应从采取单一的防范手段转向建设综合防范体系。
1.建立综合性自然灾害风险管理体系
自然灾害风险管理体系包括五个方面的内容：①全灾害的管理。各种自然灾害之间也有相互关联性，灾害之间的相互关联使得某种单一的灾害会转化为复杂性灾害。因此，自然灾害管理要从单一灾害处理的方式转化为全灾害管理的方式。②全过程的灾害管理。综合自然灾害风险管理应贯穿灾害发生、发展的全过程，包括灾害发生前的日常风险管理（预防与准备），灾害发生过程中的应急风险管理，灾害发生后的恢复和重建过程中的危机风险管理。③整合的灾害管理。整合的灾害管理强调政府、公民、社会、企业、国际社会和国际组织等不同利益主体的灾害管理的组织整合、灾害管理的信息整合和灾害管理的资源整合，形成一个统一领导、分工协作、利益共享、责任共担的机制。④全面风险的灾害管理。当代灾害管理的一个重要趋势在于从单纯的危机管理转向风险管理。在灾害管理的过程中，实施风险的分析和风险的管理，这是一个全方位、综合性自然灾害风险管理的决策过程。⑤灾害管理的综合绩效准则。综合自然灾害风险管理所强调的是以绩效为基础的管理，也就是说，为了实现有效的灾害管理，政府必须设立灾害管理的综合绩效指标。在灾害风险管理中随时关注灾害风险的发生、变化状况，多方位检测和考察灾害风险管理部门和机构的管理目标、管理手段以及主要职能部门和相关人员的业绩表现。